История развития законодательства о социальном обеспечении в РФ

 

 

 

СОДЕРЖАНИЕ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Необходимость социального  обеспечения вытекает из неравномерности социального пространства. Одни люди обладают желанием, способностью и возможностью производить общественный продукт и получать взамен этого определённые блага, а другие, по ряду причин, лишены этого. Одни члены общества обладают необходимыми ресурсами, манипулирование которыми обеспечивает им высокие доходы, а другие вынуждены зарабатывать наёмным трудом, причём таковых на много больше. Лишаясь способности к труду, человек автоматически теряет все свои источники доходов и становится объектом социальной поддержки и социального обеспечения.

Создание государственной  системы социального обеспечения  не возможно без формирования соответствующих правовых механизмов, которые должны определять и регламентировать основные направления в этой области. Вопросы, которые решаются при развитии законодательства о социальном обеспечении, многообразны. Правовой статус объектов и субъектов социального обеспечения, органы социального обеспечения, функционирование (в том числе финансирование) органов социального обеспечения, права и обязанности объекта и субъекта социального обеспечения, - эти и многие другие вопросы должны регламентироваться в нормах права, которые в совокупности формируют законодательство о социальном обеспечении.

В России накоплен достаточно большой опыт социального обеспечения граждан, которое начинает свою историю с конца XIX века. Изучение истории законодательства о социальном обеспечении в России позволит определить основные тенденции и подскажет, в каком направлении должно двигаться современное законотворчество в сфере социального обеспечения.

 

 

ВОЗНИКНОВЕНИЕ И  ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ

 

Благотворительность как социальное явления присуще всему человечеству на протяжении всей его истории. Примитивные формы благотворительности были присущи и древнерусским князям, которые пытались проводить мероприятия публичной благотворительности, суть которых, по мнению В. О. Ключевского, заключалась в нищелюбии. Это сделало нищенство важнейшим феноменом общественной жизни России, а его уникальность даже для средневековой Европы неоднократно подчеркивалась в литературе. Согласно Церковному уставу 996 г. попечение о бедных и надзор за общественным призрением возлагались на духовенство, а источником для этого должна была стать церковная десятина.

В 1091 г., по инициативе Ефрема, была учреждена первая больница, где бедным предоставлялось бесплатное лечение. При Ярославе Мудром учреждаются первое сиротское училище, начальные школы при монастырях. Сестра другого киевского князя, Владимира Мономаха, Анна, основала воспитательное заведение для девиц, где они обучались грамоте. Московский князь Иван Калита прославился масштабной раздачей милостыни.

Особенностью  благотворительности в Древней Руси было то, что князья во всех случаях действовали скорее как частные лица, в связи с чем публичная составляющая такой благотворительности была невелика. Но необходимо не забывать, что и государство в то время в большей мере рассматривалось как вотчина князя, а не как механизм управления общественностью.

Первая проблема, которая возникла на заре развития благотворительности, связана была с тем, что нищета стала рассматриваться как способ жизни. Уважительное и даже трепетное отношение к нищим и беспорядочная благотворительность воспроизводили нищету из числа профессиональных попрошаек. Первая попытка борьбы с «профессионалами» была предпринята при Иване Грозном. На Стоглавом Соборе 1551 г. было решено для действительно нуждающихся, прокаженных и престарелых устраивать богадельни, содержащиеся на добровольные пожертвования. Здоровым нищим проживать в них запрещалось и предписывалось, чтобы они «питались ходячи по дворам от боголюбцев якоже и до днесь». В виде пожелания здоровым нищим предлагалось найти работу.

Новая эра призрения бедных, по общепризнанному мнению, началась в царствование Федора Алексеевича, третьего царя из династии Романовых. Она связана с Указом 1682 г., который не имел практических последствий, кроме открытия двух приютов для нетрудоспособных нищих и даже не вошел в Полное собрание законодательства (ПСЗ). Тем не менее, впервые все бедные, нуждающиеся в призрении, были разделены на нетрудоспособных («увечные и старухи») и здоровых нищих. Первым предписывалось давать бесплатный приют и «по смерть кормить». Здоровые же нищие должны были «хлеб свой заживать работою или каким ремеслом к общей пользе». В Указе предполагались и превентивные меры против нищенства: учить грамоте детей нищих, причем мальчиков отдавать на учение мастерам, а девочек - по монастырям. Для борьбы с профессиональными нищими («бродячими всякими ворами») предусматривались исправительные работы закрытого характера со скудной пищей. Этот Указ можно назвать первым российским нормативно-правовым актом общественного призрения как сферы государственного управления.

В период царствования Петра I правовая регламентация публичного призрения проделала ту же эволюцию, что и в Англии, но более чем за полвека - с 1536 по 1601 г. Первоначально преобладало карательное и полицейское начало. Указами молодого царя 1691 и 1694 гг. профессиональных нищих предписывалось наказывать кнутом и ссылать в Сибирь. В 1700 г. старых, увечных и вдов предполагалось содержать за счет казны пожизненно, а молодых и здоровых привлекать к труду. В той или иной степени эти положения дублировались Указами 1710 и 1712 гг., причем последний запрещал любое нищенство в Москве. Совсем невиданные ранее меры предписывали Указы 1717 и 1718 гг., вводившие штрафы за подаяния нищим в 5 руб. на первый раз и 10 руб. на второй раз. Здоровых нищих ждали батоги, а в случае рецидива нищенства - кнут и каторга. Для женщин все ограничивалось закрытым прядильным домом, а для детей - битьем батогами. Штрафам за «неусмотрение» и допущение нищенства должны были подвергаться помещики, старосты и приказчики.

Ближайшие преемники Петра на престоле ограничивались многочисленными запретами нищенства, предписаниями брать годных бродяг в солдаты, публично наказывать, ссылать в каторжные работы или на казенные заводы. В период голода 1740 г. Анна Иоановна разрешила временно нищенствовать.

В целом до воцарения Екатерины II даже самые благожелательные исследователи не могут найти систему в проводимых мероприятиях. Как правило, это была только реакция на рост нищенства. Екатерина II первоначально ограничилась отдельными гуманными мерами: созданием воспитательного дома для бедных и беспризорных детей в 1763 г., преобразованием Шляхетского кадетского корпуса, куда принимались дети-сироты из дворянских семей. Престарелые и увечные нищие отсылались в те селения, где они были положены в подушный оклад. В 1772 г. были образованы первые работные дома.

Ситуация изменилась с изданием Учреждения о губерниях 7 ноября 1775 г., которое ввело организацию  общественного призрения, сохранявшуюся почти на протяжении века. В каждой губернии для заведования делом общественного призрения были учреждены Приказы общественного призрения под председательством губернатора и с участием представителей всех сословий. Эти приказы ведали практически всей социальной сферой: народными школами и сиротскими домами, больницами и богадельнями, домами для неизлечимо больных и домами для сумасшедших, работными домами и смирительными домами. Примечательно, что неимущие могли бесплатно обучаться в народных школах, также бесплатно для них было содержание в богадельнях и домах сумасшедших.

При Павле I бюрократические начала в деятельности этих приказов возросли, но богадельни были впервые открыты не только в городах, но и деревнях. Данные приказы просуществовали до 1863 г., а в некоторых губерниях и позднее, передав свои функции земствам. Из-за излишней бюрократизации и нехватки средств они плохо справлялись со своим предназначением. Наделение приказов функциями кредитных учреждений (до 1859 г.) во многом нацелило их на получение прибыли и придало деятельности некоторый коммерческий оттенок.

Супруга Павла I Мария Федоровна  приняла на себя попечение над  Воспитательным обществом благородных  девиц и мещанским его отделением, а затем над воспитательными домами для младенцев, мещанским и коммерческим училищами. Этим было положено начало Учреждению императрицы Марии Федоровны, ведавшему воспитательными и образовательными заведениями (приюты, ясли, воспитательные дома, дома призрения, лечебницы и больницы, попечительства о слепых и глухонемых, учебные заведения). В 1854 г. они приобрели особый ведомственный статус.

При Александре I капитал приказов призрения значительно увеличился, а отношение к нищим стало существенно мягче. Их по-прежнему должны были отсылать «откуда пришли», но «без всякого огорчения». Указ 1805 г. только дублировал традиционные меры против нищенства. В 1823 г. учреждаются Духовные попечительства о бедных духовного звания. При Александре I Россия обзавелась первыми благотворительными обществами, наиболее значимым из которых было учрежденное в 1802 г. несколькими частными лицами Филантропическое общество.

Новая попытка привлечения общественности к борьбе с нищенством была предпринята  в царствование Николая I. Его Указ 1829 г. обязывал задерживать за прошение милостыни отставных нижних чинов. Они должны были определяться в присутственные места на службу или обрабатывать на отведенных землях огороды.

В 1835 г. в столице был учрежден Комитет для разбора и призрения  нищих и изыскания способов к  искоренению нищеты. Он должен был  определять («разбирать») задержанных полицией действительно впавших в нищету лиц и отделять их от праздношатающихся, а также изыскивать средства для приобщения последних к труду. Для нищих должны были изыскиваться средства для учреждений заведений призрения.

С проведением земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформ и закрытием приказов общественного призрения обязанности последних перешли к земским учреждениям, которые могли устанавливать в необходимых случаях сборы на общественное призрение. Это связано с тем, что правительство и правительственные агенты, не принадлежащие к местному населению, не могут вникать в нужды народа так глубоко, чтобы определить степень нужды, дряхлости, болезни, дающей право на пособие.

В том же 1864 г. издается Положение о приходских попечительствах при Православных церквах, предполагавшее первоначальное обучение детей, сбор средств и распределение их среди нуждающихся через церковные приходы. При этом допускалось оказание помощи не только иноверцам (католикам и протестантам), но даже и не христианам. Призрение неимущих крестьян возлагалось на крестьянскую общину. В городе оно также носило сословный характер (для мещан, купцов и дворян).

Предпринимались попытки стимулировать  благотворительность посредством гражданского законодательства. В этом контексте особенно интересны положения Закона 1882 г. об освобождении от наследственной пошлины имущества, завещанного в пользу благотворительных, ученых и учебных учреждений, а равно монастырей и церквей.

Складывающуюся  систему общественного призрения, совмещавшую публичные и частные  начала, подорвала Первая мировая война. С началом боевых действий была налажена система пособий семьям, единственный кормилец которых был призван в армию. Помощь оказывалась многодетным семьям и вдовам погибших на фронте. Для нуждающихся открывались бесплатные столовые, а для сирот и детей из неполных семей - приюты и ясли. Но это только незначительно ослабляло пагубные последствия войны. Не случайно Февральская революция 1917 г. началась с демонстрации женщин, у многих из которых мужья были призваны в армию и положение которых во всех отношениях было плачевным. Временное правительство имело в своем составе Министерство общественного призрения, а его последним руководителем был один из самых гуманных политиков того времени Н.М. Кишкин. Преобразовательные замыслы Временного правительства были обширны, но реально в условиях мировой войны и внутренней смуты было сделано крайне мало.

Революционные события 1917 года практически полностью разрушили  систему общественного презрения  в России.

Особое место  в истории развития законодательства о социальном обеспечении в России отводится нормативно-правовым актам, регламентирующим вопросы социального страхования.

В 1883 г. министр финансов Н. Х. Бунге подготовил законопроект от ответственности работодателей за увечье и смерть работников. С некоторыми изменениями законопроект Н. Х. Бунге был рассмотрен на заседании Госсовета в феврале 1889 г. Его лоббировал новый министр финансов А. И. Вышнеградский, который ссылался на опыт Германии. Под влиянием почти единодушного неприятия предпринимателями он был отклонен.

Новый законопроект об ответственности владельцев промышленных предприятий за увечье и смерть работников подготовил уже следующий министр финансов С. Ю. Витте в марте 1893 г. Впрочем, он был противником безусловной ответственности работодателя за несчастья с работниками, т. к. это нарушало основы гражданского права и вводило ответственность независимо от вины.

Таким образом, правительство желало переложить финансовые последствия несчастных случаев с работниками на конкретных работодателей. Объединения последних, наоборот, предлагали осуществлять страхование за счет взносов из заработной платы самих работников с возможным участием государства и гипотетически возможным участием работодателей. За обязательное социальное страхование выступили Союз горнопромышленников России, Съезд бакинских промышленников, Общество содействия русской промышленности и торговле, Всероссийский торгово-промышленный съезд в Нижнем Новгороде в 1896 г. и др. Вероятно, обе стороны увлеклись финансовой составляющей проблемы, недооценивая ее социальный аспект.

В начале ХХ в. были осуществлены первые попытки страховой  защиты отдельных категорий работников. Закон от 15 мая 1901 г. ввел в действие Временные правила о пенсиях  рабочим казенных горных заводов  и рудников, утратившим работоспособность на заводских и рудничных работах.

Начало второму периоду развития социального страхования в России положило принятие Закона от 2 июня 1903 г. «О вознаграждении потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих и служащих, а равно членов их семей в предприятиях фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности». Названный Закон распространялся на незначительный круг работников (рабочих фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности, что составляло 2-2,5 млн. из 14-16 млн. наемных работников к 1900 г.) и ограниченный перечень оснований социального страхования: пенсии - только фабрично-заводским рабочим, а в отношении иных наемных работников - возмещение ущерба, причиненного несчастным случаем на производстве.