Исследование системы нормативно-правового сопровождения ВПО

Межотраслевой характер документа привел к тому, что, пытаясь «объять необъятное», он содержит огромное количество отсылочных и бланкетных норм, повторяя нормы гражданского, финансового, трудового законодательства, практически не конкретизируя их и не внося нововведений в регулирование назревших отношений.

Примером может служить  глава пятая «Педагогические  работники», в которой ни на шаг  не улучшилось правовое положение работников по сравнению с действующим законодательством. Она не содержит даже перечня научно-педагогических работников, не говоря о том, что принципиально по- новому должна предписывать их права и свободы. Целая глава практически составлена из повторения норм Трудового кодекса РФ.

Что касается педагогических работников. Во-первых, требует более полного и четкого определения их профессиональный и социальный статус, включая вопрос об аттестации педагогических и научно-педагогических работников. Во-вторых, важны вопросы определения обязанностей и ответственности педагогических работников с учетом необходимости закрепления особенностей регулирования применительно к разным категориям названных работников (например, ст. 50-53 законопроекта нуждаются в изменении и доработке).

Полагаю, что надо изменить сам подход к регулированию наиболее важных для сферы образования отношений: прописать их в законе конкретно, с учетом приоритетов в развитии образования, с учетом модернизации и перспективы, а не повторять действующие, уже в чем-то устаревшие нормы различных отраслей права. Такой подход выхолостил из законопроекта те первоначальные идеи и концепции, ради которых он и создавался.

В законе необходима глава  о статусе педагогического работника в новых условиях, с конкретным объемом прав, гарантий, льгот и т. д. Например, С.М. Миронов предложил приравнять работников образования к госслужащим, и эту идею поддерживают многие.

2. Вызывает определенные  сомнения степень и целесообразность предлагаемой систематизации действующих правовых норм в области образования. Включение в текст законопроекта норм действующих типовых положений об образовательных учреждениях не только существенно «утяжеляет» и усложняет сам закон (его чтение и понимание), но и не решает в принципе задачу сокращения подзаконного нормотворчества. Внесение изменений все равно потребуется как в акты Правительства РФ, так в огромный массив ведомственных нормативных правовых актов, количество которых не только не уменьшится, а должно увеличиться с учетом изменений в разграничении полномочий.

Абсолютно прав ректор Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина В.В. Блажеев, который считает, что «В законе должны быть сосредоточены самые принципиальные положения, которые будут конкретизироваться в подзаконных нормативных актах. Недопустимо, когда в одном варианте сочетаются и федеральный закон, и типовые положения об образовательных учреждениях, и детальные инструкции, содержащие, например, перечень документов, необходимых для поступления в аспирантуру» [9].

3. Текст проекта Закона существенно перегружен частными характеристиками отдельных элементов правового поля системы образования и, в отдельных позициях, дублирует ведомственные нормативные акты. Как показывает правоприменительная практика, излишняя регламентация Федерального закона вынуждает вносить в него поправки и изменения практически с момента его принятия.

По мнению ректора МГУ им. М.В. Ломоносова, президента Российского союза ректоров В.А. Садовничего, закон полон красивых слов, не дающих ответа на самые простые конкретные вопросы: например, какие права и обязанности установлены в той или иной норме и что будет с теми, кто нарушит чужие права и не выполнит свои обязанности» [10].

4. Проблемными зонами остаются и вопросы, связанные с определением основных понятий и терминов, применяемых в законе (ст. 2 законопроекта), соотношением норм законодательства в области образования с нормами других отраслей законодательства, прежде всего гражданского, бюджетного, налогового, трудового и других (ст. 5 законопроекта), определением компетенции Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в сфере образования во взаимосвязи с основными принципами правового регулирования отношений в сфере образования, а также другие вопросы.

В тексте законопроекта нет  единства в употреблении терминологии. Так, наряду с термином «образовательные организации» в тексте применяется  термин «образовательные учреждения»  и др. «Создается впечатление, что  каждую главу этого законопроекта  писали разные люди, - говорит начальник  отдела развития образования Департамента образования Ярославской области Алевтина Репина. - Например, на одной странице речь идет об основной образовательной программе, на другой - об основной общеобразовательной, на третьей упоминается образовательная программа, и нигде нет разъяснения каждого из этих терминов» [11]. Требуется серьезная профессиональная проработка понятийного аппарата и всех применяемых в законопроекте терминов.

       5.   Сомнительно нововведение, при котором подготовка научно-педагоги- ческих кадров (аспирантура, адъюнктура) отнесены к уровню высшего образо-. вания. Понятно, что это соответствует принятой в большинстве стран Международной стандартной классификации образования, а насколько готова наша система к переходу на обозначенную форму? Не торопимся ли мы?

6. И еще на одной позиции, крайне важной для высших учебных заведений, мне хотелось бы остановиться.

Законопроектом установлены  следующие виды образовательных организаций высшего профессионального образования: колледж, институт, университет. В отношении университетов, находящихся в ведении Российской Федерации Правительством Российской Федерации, могут устанавливаться категории: «федеральный университет» и «национальный исследовательский университет».

Из видов образовательных  организаций высшего профессионального образования исключен такой вид как «академия», несмотря на то, что он представляет уникальную возможность подготовки профессиональных кадров для специализированных органов и структур, в том числе для различных ведомств и корпораций.

Не нашлось места в  законопроекте и профильному  университету. Хотя в первоначальной редакции проекта устанавливались следующие виды университетов: классический университет и профильный университет, различающихся количеством направлений подготовки и реализуемыми основными образовательными программами.

Предлагаемая классификация  видов вузов: колледж, институт, университет, - может привести к неоднозначным последствиям. Данная новация создает предпосылки снижения статуса значительного числа вузов до институтов и колледжей, а в случае приобретения ныне действующими колледжами статуса вузов - предпосылки дальнейшей девальвации документов о высшем образовании.

7. Законопроектом предполагается  модернизировать систему профессионального образования. Из уровней образования исключается начальное профессиональное образование, что может нанести урон престижу среднего профессионального образования и повлечь за собой снижение доступности среднего и высшего профессионального образования для социально уязвимых групп населения.

Данный перечень нельзя рассматривать как исчерпывающий, но даже он дает представление о необходимости дальнейшей основательной работы над законопроектом.

Вопросу модернизации профессионального образования были посвящены парламентские слушания 2 декабря 2010 года.

Участники парламентских  слушаний, рассмотрев и обсудив вопросы законодательного регулирования профессионального образования и модернизации России, отмечают, что модернизация системы профессионального образования является одним из основных направлений комплексной модернизации российской экономики.

Переход к инновационной  экономике требует модернизации системы образования, которая предполагает комплексное, всестороннее обновление всех звеньев образовательной системы и всех сфер образовательной деятельности в соответствии с требованиями современной жизни при сохранении и умножении лучших традиций отечественного образования, пересмотр принципов функционирования системы образования.

Учитывая потребности  развития законодательного обеспечения  профессионального образования в условиях модернизации российской экономики, участники парламентских слушаний рекомендуют:

• в проекте федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», предложенном для общественного обсуждения, предусмотреть: «начальное профессиональное образование» в качестве самостоятельного образовательного уровня; установить дополнительно вид образовательных организаций высшего профессионального образования «академия»;
• разработать систему мер по модернизации системы повышения квалификации и переподготовки преподавателей на основе персонифицированного подхода, развития системы мотивации и стимулирования их образовательной и исследовательской деятельности, внедрению эффективных экономических и аттестационных механизмов обновления кадрового ресурса, совер шенствованию системы квалификационных требований в соответствии с меняющейся ролью и задачами системы профобразования;
• разработать пакет организационных и методических материалов для обеспечения деятельности системы сертификации профессиональных квалификаций выпускников образовательных учреждений профессионального образования и граждан, прошедших профессиональное обучение в других формах;
• проводить мониторинг и осуществлять контроль качества образования, включающий наряду с государственной независимую систему оценки качества образовательных учреждений, программ и результатов образования;
• разработать программу оптимизации сети образовательных учреждений за счет концентрации ресурсов и укрупнения учебных заведений;
• обеспечить оснащение образовательных учреждений современным оборудованием;
• разработать систему мер, направленных на стимулирование взаимодействия организаций науки и профессионального образования, российских и зарубежных компаний в рамках общих проектов и программ развития [12].

В феврале 2011 года Постановлением правительства № 163-р была утверждена Концепция Федеральной целевой программы развития образования на 2011-2015 годы (далее - Программа).

«В Российском образовании  в последние годы сложились тенденции и подходы к созданию условий, обеспечивающих качество и доступность образовательных услуг. Однако уровень развития отечественного образования пока не соответствует требованиям инновационного социально ориентированного развития страны», - говорится в документе [13].

Целью Программы является обеспечение доступности качественного образования, соответствующего требованиям инновационного социально ориентированного развития Российской Федерации. Задачами Программы являются:

2. модернизация общего и дошкольного образования как института социального развития;
3. приведение содержания и структуры профессионального образования в соответствие с потребностями рынка труда;
4. развитие системы оценки качества образования и востребованности образовательных услуг.

Таким образом, цели и задачи Программы, учитывая сроки ее реализации (2011-2015 годы), соответствуют Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года и Основным направлениям деятельности Правительства РФ на период до 2012 года, утвержденным распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 года № 1663-р.

В силу демографических причин, а также благодаря совершенствованию  системы аккредитации образовательных учреждений, Программа предусматривает обновление сети вузов, не вошедших в число федеральных и национально-исследовательских университетов. Предлагается скорректировать типологию и структуру вузовской сети в целом с оптимизацией количества филиалов вузов в сторону их сокращения - до нескольких десятков вузовских филиалов в год. Возможно также сокращение общего числа вузов при условии увеличения численности студентов, получающих качественное высшее образование с использованием современного лабораторного оборудования, в федеральных и национальных исследовательских университетах.

Одним из основных тезисов  Программы является тезис о том, что для современного российского образования «характерно рассогласование номенклатуры предоставляемых образовательных услуг и требований к качеству и содержанию образования со стороны рынка труда».

17 марта 2011 года в Совете  федерации РФ состоялись очередные парламентские слушания на тему «О проекте федерального закона «Об образовании в РФ». В мероприятии приняли участие более 150 человек из 52 субъектов РФ, среди них члены Совета Федерации, депутаты Государственной думы, представители федеральных министерств и ведомств, образовательных учреждений, общественных организаций и объединений работодателей.

Участники парламентских  слушаний выделили следующие недоработки законопроекта:

• недостатки понятийного аппарата;
• неясность новой типологии образовательных организаций, включая отсутствие в типологии высших учебных организаций академий и профильных университетов;
• необходимость доработки главы, определяющей статус педагогических работников;
• недостаточная разработанность положений, регулирующих элементы учебного процесса, их стандартизацию и нормирование, устанавливающих механизм обеспечения доступности и качества образования, определяющих объем и порядок реализации академических прав и свобод, а также социально-трудовых прав и гарантий в сфере образования; и ряд других замечаний и предложений [14].