Бюрократия и бюрократизм в административно-государственных учреждениях

      Социальные последствия бюрократизации заключается в чрезмерном расширении слоя чиновников, корпоративные интересы которых начинают выходить за рамки их собственных профессиональных обязанностей. Стремясь к реализации своих собственных корпоративных интересов, бюрократия использует ряд приемов – ведомственное правотворчество, искажающее действительные цели законодательных актов, принятых легитимными органами власти; поставку правил административного процесса выше политических и хозяйственных целей управления; искажение информации (засекречивание, избирательное информирование, манипуляция статистическими показателями). Бюрократия через институты подготовки и отбора кадров формирует соответствующий тип руководителей, мировоззрение и деятельность которых отвечает ее корпоративным интересам. Результатом является рост притязаний бюрократии на распределение ресурсов и привилегий в обществе.

      На  уровне конкретных учреждений бюрократизм, во-первых, означает абсолютизацию  формальных правил, соблюдение которых  превращается в самоцель аппарата управления. Понимание содержания задач, стоящих перед чиновниками, подменяется ритуалом неукоснительного следования инструкциям. Многообразие и неоднозначность жизненных ситуаций бюрократия стремится подогнать под стандартные шаблоны, удобные и понятные ее ограниченному мировоззрению. Во-вторых, бюрократия заинтересована в росте учреждений, в которых она работает. Работники всех административно-государственных учреждений добиваются увеличения бюджетных расходов на их содержание, доказывая первостепенное значение задач именно своих отделов и служб, что способствует росту аппарата соответствующих организацией и окладов их работников без реального увеличения отдачи.  Данный аспект бюрократизма с изрядной долей юмора ярко отражен в знаменитом законе Паркинсона, который исследовал корни бюрократии, ее способность к саморазвитию. Согласно этому закону всякая административная единица склонна жить для себя самой и увеличивать как объем своих задач, так и число работников, необходимых для их выполнения. Из данной закономерности следует закон роста числа подчиненных и закон роста объема работы. При этом отнюдь не наблюдается стремления к повышению собственной ответственности за состояние дел, скорее даже наоборот.

      Итак, бюрократизм означает:

• В политическом смысле – освобождение административного аппарата государства от контроля со стороны выборных органов власти;
• В социальном – расширении слоя чиновников, корпоративные интересы которых начинают выходить за рамки их собственных профессиональных обязанностей;
• В организационном – абсолютизацию формальных правил и рост аппарата организаций, окладов их работников без реального увеличения отдачи.

      Радикальное решение проблемы бюрократизма предлагают два крайних течения в теории и практике государственного управления. Для крайне правых – это производство и распределение товаров и услуг с помощью рынка при сведении роли правительства (государства) к минимуму. Крайне левые, напротив, пропагандируют общество, в котором власть капитала может быть ликвидирована, что даст возможность свободного сотрудничества между равными гражданами в удовлетворении своих нужд. Эти крайние позиции одинаково утопичны. У правых утопичность воззрений заключается в несоответствии их веры в возможности свободного конкурентного рынка и реальной экономики с ее тенденцией к монополизации, которая ограничивает соперничество и создает массу способов манипулировать выбором населения, особенно в сфере общественных благ. Утопичность воззрений левых – в их вере в некий общий интерес, способный вытеснить частные интересы отдельных групп бюрократов с помощью массового политического участия и всецело подконтрольного населению правительства.

      Выход из создавшейся ситуации многие ученые и политики видят в конкуренции  между государственными и частными службами. Этот курс породил попытки внедрить методы  и приемы деятельности частного сектора в государственную сферу. Реформы административно-государственных учреждений, приведенные в ряде стран Западной Европы и США, хотя и привели к снижению расходов на его содержание , в целом не ликвидировали опасения насчет бюрократизма.

      Новый подход  к бюрократии как административной организации государства должен характеризоваться более широким  участием общественности в определении  целей развития, разработке планов и принятии решений по государственным программам и проектам, а главное – в процессе их осуществления. Задача состоит не в том, чтобы избавиться от бюрократии, а в том, чтобы найти способы контроля над ней с помощью бюрократических механизмов, расширить участие масс в принятии государственных решений, все в большей мере приближаясь к идеалу: влияя на процессы государственного управления, заставлять  и позитивно и мотивировать бюрократию служить интересам общества и человека. [1]

           Итак, сложилось несколько научных теорий вокруг исследования проблем бюрократии.

• Вебер разработал теорию рациональной бюрократии.

      Вебер полагал, что бюрократия технически способна к достижению высшего уровня эффективности. И в этом смысле она формально является самым рациональным из всех известных средств существования управления людьми.

• Функциональные теории бюрократии.

      Социолог  Парнсонс считал, что среди наиболее важных черт бюрократии находятся институализация  ролей в виде должностей с четкими  функциями. Парнсонс рассматривал бюрократическую организацию как преимущественно политический феномен.

      Социолог  Блау считал, что критерий для определения  бюрократической организации лежит  в процедурах модернизации и координации  усилий различных подгрупп.

• Конфликтные теории бюрократии.

      Маркс считал бюрократию привилегированным слоем служащих, призванных осуществлять власть и господство в организации.

      Таким образом, по мнению Маркса, бюрократия – это организм-паразит, обслуживающий  интересы господствующего класса и относящийся к государству как к сфере своих  и частных интересов.

      Социолог  Крозье же утверждал, что власть бюрократии основана на доступе информации. 

      Итак, основными причинами изъянов  бюрократии являются:

• Правила, которые становятся самоцелью
• Цели государственной организации, становятся личными целями служащих
• Отсутствие мотивации у служащих

      Таким образом, от того как используется потенциал  бюрократии, в чьих интересах и  какие преследует цели, зависит и  социальная полезность либо бесполезность  или даже вредность бюрократии, следствием чего являются изъяны в ее работе. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

                  Глава 4.  Бюрократия в современной России 

      Рассмотрев  бюрократию на этапах развития, можно  с уверенностью сказать, что и сейчас в России существует такая проблема, как бюрократизм.

      [6]Административный ресурс бюрократии очевиден. Не вполне очевидной оказывается та работа по коррекции решений высшей власти, которую она выполняет каждодневно в силу непрерывности процесса управления. Решения высшей власти принимаются аппаратом к исполнению, но сам процесс исполнения происходит, с одной стороны, в контексте ментальности самих бюрократов, с другой стороны - в контексте реальных условий, которые ставит социальная среда при выполнении решений. Коррекцию такого рода можно назвать "молярной", она не затрагивает саму директиву, но исправляет ее ходом исполнения. В условиях ослабления и делегитимизации центральной власти, характерных для сегодняшнего дня, "люфт" таких корректирующих воздействий может быть весьма значительным. Возникает вопрос, в какой мере коррекция такого рода определена ментальными установками бюрократии? Уместен и другой вопрос: может ли из последовательности таких "исправляющих" воздействий сложиться своеобразный алгоритм действий, способный заявить себя как некая концептуальная платформа, например как платформа государственного строительства? Наконец, возможно ли в последнем случае появление политического лидера как выдвиженца государственно-ориентированной бюрократии? В конечном счете, это вопрос о том, возможно ли превращение бюрократии в политическую силу, способную к политической самоорганизации на основе определенных государственно-политических ценностей и целей? Например, может ли "Единая Россия", создававшаяся как партия президента, стать партией бюрократии, а если это возможно, то каким будет политическое лицо такой партии?

      По  своему положению бюрократия не может  принадлежать к какой-либо другой партии, кроме партии власти. Создание "Единой России" предполагало, видимо, установление идейного и политического контроля над аппаратом по модели КПСС. Однако тяготение нынешней бюрократии к "Единой России" объясняется не только административным давлением, но, как можно предположить, желанием играть активную политическую роль. Хотя для бюрократии не свойственно быть самостоятельной организованной политической силой, в нынешних неординарных условиях возможно исключение. Если ее ментальные установки оформятся в какое-то подобие идеологии практического действия, то она должна будет либо выдвинуть политиков из своей среды, либо привлечь к себе уже известных политиков. Примером из прошлого может служить поддержка аппаратом курса Сталина на государственное строительства вместо авантюрных действий троцкистов по разжиганию мировой революции. При этом можно было продолжать думать, что строительство рабоче-крестьянского государства является первым этапом мировой революции. Но эта мысль имела уже вторичное значение, главное же заключалось в том, что в практических действиях вектор объединенных усилий направлялся на государственное строительство и сверхсрочную индустриализацию. [6]

      [8]Податливая в определенных отношениях, но все-таки не бесформенная бюрократия, сохраняющая ментальные установки, характерные для бюрократии российского общества, так или иначе, включена в политические процессы. Опасение "аппаратной контрреволюции" стояло за ельцинским призывом "боритесь с аппаратом!". В этой связи в действиях команды нынешнего президента по централизации власти и назначению губернаторов также можно видеть стремление исключить "аппаратный бунт" на корабле, когда возможности мародерского разворовывания станут минимальными. По мере укрепления в России влияния транснациональных корпораций, которые будут превращаться в ключевых собственников на ее территории, изменится и положение бюрократии. Во всяком случае, ее государственническая ментальность станет излишней. К тому же власть может опираться на бюрократию нового типа, именно топ-менеджеров крупных кампаний, ментальность которых существенно отличается от ментальности управленцев государственного типа.

      В виду названных обстоятельств следует согласиться с мнением С.Г.Кара-Мурзы, что сегодня атака на российскую бюрократию далека от конструктивной критики политической власти. За анти-аппаратным натиском скрывается натиск антигосударственный, направленный на продолжение разрушения любой мало-мальски дееспособной государственной власти в России и на препятствие хоть какому-то самостоятельному российскому курсу во внешней и внутренней политике. При определенных условиях бюрократия (управленческий аппарат) может оказаться на стороне политических сил, стремящихся к сохранению государственности России, способной обеспечить ее независимое развитие. Господство транснационального капитала лишит бюрократию возможностей, связанных с традиционной "удельно-вотчинной" ментальностью, своеобразно и неразрывно соединяемой в России с государственным интересом. Выбор ей сделать придется, и, возможно, это выбор предстанет через позицию "Единой России", если в ней окажется достаточно сильным влияние с мест, влияние среднего и нижнего звена бюрократии. Это, конечно, не отряды Минина и Пожарского, но все-таки оно может быть движением среднего управленческого слоя, не утратившего государственнического инстинкта. [8]

      [11]В России по инициативе Главной военной прокуратуры создана межведомственная рабочая группа по противодействию коррупции, сообщает Генпрокуратура РФ. "Основной задачей группы будет координация деятельности силовых органов в проведении антикоррупционной работы, а также разработка и реализация совместных планов мероприятий на этом направлении", - отмечалось в сообщении ведомства.

      На  экономическом форуме в Красноярске  в середине февраля 2008 избранный  президент Медведев заявил о необходимости  принятия специального антикоррупционного плана. "Должен быть в особом порядке  разработан и реализован национальный план по борьбе с коррупцией", сказал он на форуме.

      По  данным генерального прокурора Юрия Чайки, практически везде выявлены факты, когда государственные служащие незаконно участвовали в коммерческой деятельности, владели долями и пакетами акций, занимали оплачиваемые должности в хозяйствующих структурах, не представляли положенные по закону декларации. В результате в 2007 году по требованию прокуратуры свыше 100 тысяч человек выполнили положенные по закону требования. Как отметил генеральный прокурор, в 2007 году количество выявленных преступлений снизилось почти на 3%, что, по его мнению, совершенно не адекватно реальному положению вещей.

      25 марта 2008 года избранный президент  Дмитрий Медведев заявил, что  антикоррупционный план должен  включать в себя как минимум три раздела:

        Первое - это законодательные изменения  в области уголовного права  и процессы, связанные как с  международными обязательствами  России, так и с текущей ситуацией  в стране.

      Вторая  и, по его словам, гораздо более  сложная часть плана  это именно создание антикоррупционных стимулов. Это зависит "от общего уровня жизни в стране, уровня зарплаты, от того, насколько безусловно и жестко применяются законы в отношение тех, кто нарушает закон, в отношении так называемых коррупционеров, тех, кто берет взятки, совершает другие коррупционные действия". При этом Медведев высказал мнение, что высшая форма такой мотивации когда для лица, которое собирается получить взятку, становится очевидным, что этого не следует делать, потому что это может разрушить всю его жизнь.

      Третье  это "изменение правосознания, изменение  мышления людей".  

      "Таким  образом, это законы, система стимулирования  и общее улучшение экономического  климата в стране, а также формирование  современного правосознания",  сказал Медведев.