Введение.
Всякое государство
функционирует на определенной
территории, состоящей из некоторого
числа территориальных образований.
Поэтому государство не может
устраниться от мер регулирования
составных частей принадлежащего
ему территориального пространства.
Поскольку, входящие в состав
данной страны территориальные
единицы могут значительно различаться
по ряду социально-экономических,
географических, демографических и
иных показателей, то это служит
основанием для существования
у каждой территории своих
экономических, политических, социальных,
этнокультурных, правовых и иных
интересов. Вместе с тем несовершенства
рынка служат другим основанием
регулирования развития регионов.
Существует
понимание, что имеется недостаток
мирового опыта в отношениях
между государством и отдельными
территориями. Однако, если мы посмотрим
на опыт федеративных государств, число
которых достигает 20, особенно сопоставимых
по масштабам с Россией, то мы можем заметить,
что здравый смысл подсказал государственным
деятелям Австралии, Китая, Канады, Бразилии
следующий подход: чем меньше экономический
потенциал страны, тем уже должен быть
спектр притязаний государства по достижению
равномерности социально-экономического
развития. Этот исходный принцип является
реально эффективным вопреки всем иным
пожеланиям. Вместе с тем ограничение
разнообразия в форме всеобщего равномерного
развития регионов не отрицает индивидуальности
и учета специфики отдельных территорий.
Существование самостоятельной системы
интересов каждого региона сопряжено
с проблемами их удовлетворения. Соединение
интересов регионов и государства требует
как отмечается в литературе по вопросам
государственного регулирования регионального
развития, формирования партнерских соглашений,
взамен ранее существовавших отношений
унитарного государства.
В ряду проблем
регионального развития, в которых
активная роль принадлежит государству,
центральной является та, что
региональные системы не в
состоянии обеспечить сбалансированное
устойчивое социально ориентированное
развитие. Функционирование на отдельных
территориях единой энергосистемы
страны, транспортных коммуникаций,
инфраструктуры связи и нефтегазового
комплекса, не является достаточным
условием устойчивого самоуправляемого
развития регионов. Технологическое
единство должно быть дополнено
институциональным единством регионов,
то есть основой не только
экономического, но и правового
и психолого-нравственного характера.
Как правило такое единство может быть
достигнуто с помощью регулирующих функций
государства. Так как традиционный рыночный
механизм не в состоянии в полной мере
реализовать свои функции из-за неразвитости
отдельных региональных рынков (рынка
потребительских товаров, рынка жилья,
рынка средств производства, финансового
рынка, рынка рабочей силы, недвижимости,
услуг разного назначения и др.), то процесс
институционального развития в основном
становится прерогативой государства.
Существует
ряд изъянов регионального развития,
устранить которые субъектам
федерации в большинстве случаев
невозможно. Проявляются эти изъяны
регионов как результат стихийного
самоуправляемого развития регионов
на основе механизма рынка.
Изъяны или провалы регионов -
это их неспособность определить
и использовать сравнительные
преимущества регионов как по
объективным, так и субъективным
причинам.
1.
Региональная политика.
Региональная политика
зародилась в качестве одного из направлений
государственного регулирования рыночной
экономики в годы мирового экономического
кризиса 1929-1932 гг. и первоначально основывалась
на известных работах Джона Кейнса, который
обосновал роль государства в качестве
регулятора экономической и социальной
жизни страны. В 50-60 гг. она была направлена
на создание новых рабочих мест в регионах
с ярко выраженным избытком рабочей силы
(в сельскохозяйственных и старопромышленных
районах). Как известно в странах с рыночной
экономикой государство, собирая налоги
с компаний частного сектора и с доходов
населения, является одновременно инструментом
распределения полученных средств. При
этом осуществляемая государством региональная
политика направлена на сглаживание региональных
диспропорций как внутри отдельных стран,
так и между отдельными регионами (например,
в рамках Европейского сообщества в Западной
Европе). В Великобритании, например, традиционно
региональная политика была направлена
на переориентацию и перераспределение
избыточных и мобильных капиталов и рабочих
мест из районов ускоренного развития
(районов-доноров) в депрессивные районы
(районы-реципиенты) в качестве основного
механизма стимулирования экономического
развития депрессивных районов и устранение
региональной несбалансированности. В
современных условиях наметился ряд тенденций
в региональной политике, связанных с
общим направлением её развития: от политики
перераспределения к структурной политике:
Первой и общей является тенденция к большей
передаче ответственности регионам. Второе
- происходит переход от экзогенной к эндогенной
региональной политике; Сдвиг от политики
перераспределения к структурной роли
заключается в следующем: в 80-90 гг. региональная
политика стала меньше ориентироваться
на перераспределение доходов и занятости
и больше на стимулирование структурных
изменений. Цель этого - достижение большей
диверсификации и повышение общего потенциала
до экономического роста. Третья тенденция
- государства отказываются от субсидий,
принимают меры, направленные на повышение
конкурентоспособности и улучшение регулируемой
предпринимательской среды с помощью
развития инфраструктуры, обеспечивающей
предпринимательскую деятельность, трансфера
технологий, консалтинговых услуг. Четвертая
тенденция тесно связана с третьей - это
отмена традиционных крупномасштабных
схем стимулирования. Преобладает децентрализованный
подход в административном управлении;
стимулы направляются на создание новых
фирм и проектов, а не на поддержку уже
существующих. Пятое - происходит сближение
региональной и научно-технической политики.
Поиск внешнего решения региональных
проблем заменён поиском внутренних решений
в самом регионе. Таков анализ мировых
тенденций развития региональной политики
в целом. В России за последние несколько
лет региональная проблема стремительно
выросла в одну из самых острых проблем
общественного развития. Эта проблема
не ограничивается вопросами экономической,
культурной или политической жизни, но
пронизывает все стороны нашей жизни.
Темпы перехода к рынку оказались весьма
различными в центре и провинции, обострился
национальный вопрос и политические противоречия
между властями разного уровня. Всё это
заставляет уделять региональным проблемам
повышенное внимание. Более того: региональная
проблема становится вопросом о выборе
пути развития. Как отмечает большинство
исследователей, в настоящее время в России
нет региональной политики: подобная политика
как сознательно и последовательно разрабатываемая
система действий центральных и местных
органов власти находится только в стадии
разработки. Новая региональная политика
может создаваться с нуля на фундаменте
сложившихся региональных реальностей.
Региональная политика будет тем активнее,
чем четче будет отражать действительные
региональные интересы, способы и методы
их реализации.
1.1.
Политика регионального
развития в РФ: проблемы
и перспективы.
Если
федеральная власть в ближайшие годы не
определит параметров новой региональной
политики в стране, то уже через 2-3 года
она столкнется с тем, что диспропорции
в уровне и темпах развития отдельных
территорий России могут привести к утрате
в долгосрочной перспективе экономического
контроля над наиболее отдаленными от
Москвы и, одновременно, наиболее вовлеченными
в процессы мировой интеграции землями.
Актуальность
разработки и реализации
государственной
политики регионального
развития в РФ
Актуальность
разработки новой государственной
политики регионального развития
для РФ определяется тем, что
российское государство на протяжении
последних 10-15 лет потеряло контроль
над процессами пространственного
и/или территориального развития
страны.
На уровне
субъектов федерации это выражается
в том, что зона управления
органов государственной власти
постоянно сокращается: границы
рынков больше не совпадают
с административными границами, экономическая
активность наиболее крупных хозяйствующих
субъектов в современных условиях не может
эффективно регулироваться региональными
властями. Последовательно из ведения
субфедерального уровня управления уходят:
финансовые потоки (начало 1990-х), крупные
производства (конец 1990-х). Сейчас, по мере
продвижения в регионы общероссийских
и международных торговых сетей, перестанут
быть подконтрольными потребительские
рынки, а на очереди — энергорынок и рынок
ЖКУ, реструктуризация которых позволит
выступить на них в качестве операторов
крупным компаниям — нерезидентам старых
административных регионов. За эффективную
экономику региональные власти больше
не отвечают, прямо управлять ей фактически
не могут, собственных проектов в этой
сфере не имеют.
Органы государственной
власти субъектов федерации, утрачивая
влияние на экономически эффективный
сектор регионального хозяйства, превращаются
в ответственных за остаточный, ещё нереформированный
сектор, унаследованный от старой экономики.
К этому же подталкивает их проект реформ
в социальной сфере и в сфере местного
самоуправления, разработанный федеральным
центром в 2001-2002 годах. При этом чрезвычайно
велик риск переход региональных властей
на позиции идеологического и экономического/управленческого
аутсайдера. Возможный итог: дальнейшая
«социализация» бюджета, постоянный бюджетный
кризис (дефицит источников дохода), утрата
стратегических планов развития региона
в рамках открытого рынка, потеря рычагов
оперативного управления.
При сохранении
инерционного сценария развития
системы управления региональные
власти рискуют в отношении
подведомственной им территории
постепенно превратиться в одно
из ключевых препятствий для
развития экономики, в обузу
для тех, кто самостоятельно
вписался или пытается вписаться
в систему глобальных обменов
на открытом рынке. Регионов, так
или иначе интегрировавшихся
в глобальный рынок, а потому
интенсивно развивающихся, в настоящее
время в России практически
нет. Исключение составляет Московская
агломерация и, может быть, благодаря
прямым усилиям президентской
команды в последние годы —
Санкт-Петербург.
При этом
данные регионы не в состоянии
выполнить функции девелоперов для
всех остальных регионов страны.
Очевидно, что
в сложившейся ситуации для
российского государства особую
актуальность приобретает вопрос
о новой политике регионального развития:
в чем ее суть, каковы механизмы реализации,
какие проекты должны быть реализованы
уже в ближайшее время?
Подчеркнем, что
актуальность данного вопроса
существует не только для регионального,
но и для федерального уровня.
Федеральные власти постепенно
утрачивают механизмы работы
с территориями: старые — в
виде масштабных инвестиционных
проектов развития физических
инфраструктур (строительство железных
дорог, «ГОЭЛРО», так называемое
«размещение производительных сил»
и пр.) уже не работают, а новые
не найдены. Механизмы «федеральных
целевых программ» не работают.
Уровень диспропорций между территориями
продолжает расти. Ставка федеральной
власти на наиболее успешно
адаптировавшихся к глобальному
рынку субъектов — крупные
корпорации — как на региональных
девелоперов, в неявном виде сложившаяся
к концу 90-ых годов, не оправдывается. Можно
предположить, что несмотря на усилия
силовых структур, крупные российские
корпорации в ускоренном темпе будут и
дальше преобразовываться в ТНК, становясь
неуправляемыми («неуловимыми») для национального
правительства.
Единственный
выход для федеральной власти
— стимулировать появление новых
субъектов, которые возьмут на
себя выполнение функции региональных
девелоперов и заново «соберут» российские
земли для развития. Первая попытка в этом
направлении была сделана в форме создания
федеральных округов. Однако, как показывает
опыт 2000-2003 годов, округа как институт
оказались не способны перейти от контрольных
к аналитическим, и, тем более, к проектным
функциям относительно подведомственных
им макрорегионам. В настоящий момент
обсуждается ход на усиление полномочий
и финансового обеспечения муниципалитетов,
а также на укрупнение самих субъектов,
существенное сокращение их числа. Решение,
на наш взгляд, способное достичь своей
цели только в условиях изменения принципов
территориального управления и организации
государства в целом. Сумма аутсайдеров
не создает девелоперов.
Сохранение созданной
по производственно-технологическому
принципу пространственной
организации страны
стало невозможным
после открытия
национальной экономики
и интеграции России
в глобальный рынок
До
конца 1980-х гг. политика регионального
развития в СССР следовала принципу выравнивания
уровня индустриализации территорий за
счёт государственной модернизации их
промышленного потенциала.
При этом, если верить документам Госплана
и СОПСа, в советское время территориальные
приоритеты всегда были четко обозначены:
- в 1920-1930-е годы это
— подъем отсталых окраин (Закавказье,
Средняя Азия);
- в 1930-е и начале
1940-х годов — создание второй металлургической
базы и максимально удаленных от вероятностного
противника машиностроительных заводов-дублеров
на Урале и в Сибири;
- в 1950-70-е годы —
ускоренное развитие восточных районов
страны;
- в 1960-1980-е годы —
формирование крупных территориально-производственных
комплексов и т.д.
Перелом в
региональном развитии страны
произошел в 1990-е г.г. Индустриализация
регионов перестала быть основным
способом «стягивания» в них
ключевых ресурсов развития (финансовых,
интеллектуальных, природно-культурных
и пр.). Сформированная в эпоху
советской индустриализации экономика
начала интегрироваться в глобальный
рынок, перестала быть замкнутой
и самодостаточной. Эффективность утратили
как отдельные производственно-технологические
комплексы, так и их территориально-производственная
проекция в виде системы расселения.
Из неэффективных
пространственных структур стали
вымываться ресурсы и, в первую очередь,
— человеческие. Например, Мурманская,
Архангельская области и республика Коми
за 1990-е годы и потеряли 20-25 % населения.
Прогнозы тоже не благоприятны. По худшим
из них, потери в этих регионах достигнут
30-40% населения. Происходит опустынивание
ранее освоенных территорий. По данным
Всероссийской переписи 2002 года даже в
центральных старонаселенных областях
России поселения свертываются и исчезают.
Так называемый, миграционный «западный
транзит» фактически оголяет Дальний
Восток и районы Севера.
Неэффективная
пространственная организация страны
повлекла за собой рост расходов на поддержание
инфраструктур, избыточных в теряющих
население и производственные активы
территориях и недостаточного в растущих
регионах (ограниченность возможностей
портового хозяйства, экспортных трубопроводов
в нефтегазовом комплексе и пр.). Так по
оценке экспертов Института Брукингса
ежегодные потери РФ от неэффективной
пространственной организации экспертно
оцениваются в 2,25-3,0% ВВП в год