Автор работы: Пользователь скрыл имя, 07 Апреля 2013 в 17:01, реферат
Реформа государственной службы РФ является составной частью спектра реформ общественного сектора (public sector reforms), в совокупности охватывающих структуру органов исполнительной власти и принципы их функционирования, государственный аппарат, государственный бюджет, государственные учреждения, взаимоотношения государства и гражданского общества, образование и здравоохранение.
Среди реформ общественного сектора, реформа государственной службы занимает особое место, поскольку государственные служащие являются не только объектом, но и субъектом реформирования.
Главное: имплементация новых технологий формирования профессиональной эффективной государственной службы невозможна только «сверху», группой «административных реформаторов» и помогающих им экспертов, этого нельзя сделать без прямого участия гражданского общества (стык с реформой взаимодействия государства и гражданского общества).
В то же время, не следует считать, что во взаимодействии реформы государственной службы с другими структурными реформами государственного управления и, шире, реформами общественного сектора, имеются только проблемы. Есть и примеры удачного взаимодействия, обмена технологиями и идеями. Так, разработка профессионального компетентностного подхода в рамках реформы образования имеет прямой выход на профессиональную подготовку и дополнительное профессиональное образование государственных служащих; технологии формирования административных регламентов и должностных регламентов взаимодействуют и обогащают друг друга; программно-целевой метод, применяемый при планировании мероприятий реформирования государственной службы, начинает использоваться при подготовке мероприятий в рамках других реформ общественного сектора, даже при отсутствии соответствующих федеральных программ; элементы воздействия Общественной палаты, организаций гражданского общества, на процессы противодействия коррупции и регулирования конфликта интересов проявляются все чаще и чаще; и т.д.
Поставленные цели, задачи и проектируемые результаты (для каждого из этапов современного периода реформы государственной службы 2000-2010 годов) формально отражены в основных нормативных правовых актах, соответствующих этим этапам реформирования системы государственной службы Российской Федерации. Цели, задачи и проектируемые результаты представлены в:
Здесь важны несколько обстоятельств.
Во-первых, нет отдельного документа, задающего проектируемые результаты для первого этапа 2000-2002 годов, поскольку Концепция реформирования была итогом процесса выработки дизайна реформы, протекавшего при минимальных формальных ограничениях, проходившего в виде свободных обсуждений различных вариантов построения системы государственной службы России, с учетом наработанного в 1990-е годы опыта и идей. Поэтому, проектируемым результатом первого этапа 2000-2002 года стал замысел Концепции, а сама Концепция реформирования системы государственной службы России явилась действительно полученным результатом.
Во-вторых, план первоочередных мероприятий на 2001-2002 годы по реализации Концепции реформирования системы государственной службы (Приложение к Концепции) говорит о проектируемых результатах на 2001-2002 годы, однако основной массив соответствующих результатов был получен в 2003-2004 (и даже в 2005) годах. Поэтому следует утверждать, что в Концепции заданы цели, задачи и проектируемые результаты для этапа 2003-2004/05 годов. Реальными результатами здесь являются те нормативные правовые акты, которые были подготовлены во исполнение Концепции.
В-третьих, Указ Президента РФ о пролонгации программы 2003-2005 годов на 2006-2007 год не выводит за границы этапа разработки и локальной апробации технологий реформирования государственной службы, относящегося к осени 2003-2005 годов. Его цели, задачи и проектируемые результаты воспроизводят то, что было сформировано в Указе Президента Российской Федерации о первой федеральной программе реформирования системы государственной службы от 19.11.2002 года. Поэтому цели, задачи и проектируемые результаты, сформулированные в 2002 году, относятся к этапу 2004/05-2007, и даже 2008 годов. Реальные результаты здесь – результаты проведения мероприятий первой федеральной программы, включая этап ее пролонгации.
В-четвертых, Указ Президента Российской Федерации № 261 от 10.03.2009 об утверждении Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 – 2013 годы)» задает цели, задачи и проектируемые результаты на период 2009 – 2013 годов. Реально полученные результаты для этого, последнего этапа, еще не сложились, и о них можно говорить только «в первом приближении».
На этапе 2000-2002 годов (разработка Концепции) проектируемые результаты, т.е. дизайн Концепции, характеризовались большой степенью неоднородности. Это были блоки предложений, исходящих от различных государственных органов (в первую очередь, от Минтруда России и от Минэкономразвития России), и от различных образовательных учреждений (основные предложения исходили от МГУ им. М.В. Ломоносова, ГУ-ВШЭ, РАГС при Президенте Российской Федерации)33.
Ряд предложений затрагивал вопросы, далее отнесенные к ведению административной реформы. В частности, предлагалось сократить функции аппарата Правительства Российской Федерации и полномочия Председателя Правительства, сосредоточив эти функции исключительно на выработке и проведении государственной политики. Предлагалось провести укрупнение (в том числе, посредством слияния) федеральных органов исполнительной власти, преобразовав остальные федеральные органы в государственные концерны, либо передав их функции, особенно в части предоставления государственных услуг, выдаче лицензий, проведении экспертизы, и т.д., государственным учреждениям (агентствам, палатам, бюро и проч.). Предлагалось оптимизировать количество территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и передать часть их функций субъектам Российской Федерации. Для усиления статуса федеральных министерств, предлагалось упразднить институт вице-премьеров (как препятствующий становлению института политически ответственных министерств). Предлагалось сократить количество контрольных органов за счет передачи части их функций Счетной палате Российской Федерации.
Другие предложения и, тем самым, проектируемые результаты, относились собственно к институту государственной службы. Предлагалось установить единую систему государственной службы, при которой нанимателем для государственных служащих были бы не отдельные государственные органы, а государство в целом. Для системы государственной службы предлагалось создать новое законодательство, определяющее государственно-служебные отношения (в отличие от обычной регламентации трудовых отношений), с учетом специфики видов государственной службы, ее уровней, а также связанные с государственно-служебными отношениями ограничения и социальные гарантии. Выдвигались предложения о создании и функционале федерального органа по управлению государственной службой. По вопросам количества государственных служащих, предлагалось установить предельную численность лиц, осуществляющих обеспечение полномочий федерального министра, поручить руководство аппаратов министерств первым заместителям министров – руководителям аппаратов министерств, установить нормативы предельной численности работников структурных подразделений министерств. Суммарно, предлагалось сократить до 30% численности центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти. По вопросам упорядочивания системы должностей государственной службы, предполагалось утвердить новые реестры должностей, с введением таблицы соответствия классных чинов государственной гражданской службы воинским и специальным званиям, разработать должностные регламенты для федеральных государственных служащих с определением круга их полномочий. Предлагалось увеличить процент должностей, замещаемых на основе срочных договоров. По вопросам противодействия коррупции, предлагалось законодательно регламентировать деятельность федеральных органов исполнительной власти, минимизировав возможность принятия «усмотренческих» решений, а также устранить совмещение в одном органе нормотворческих, контрольных и распределительных функций. По вопросам оплаты труда государственных служащих, указывалось, что необходимо перейти к системе, ставящей оплату в зависимость от эффективности служебной деятельности, внедрить бюджетирование государственных органов по результатам их деятельности, а также обеспечить сопоставимость оплаты аналогичных по значимости и сложности видов труда государственных служащих, конкурентоспособность оплаты труда на государственной службе в сравнении с оплатой труда в негосударственном секторе по сопоставимым видам работ (в особенности, по руководящим должностям). Прием на государственную службу и продвижение по должностям (должностной рост) должны осуществляться на основании прозрачных конкурсных и экспертных процедур (открытый конкурс на вакантные должности и аттестация), основывающихся на установлении заслуг и достоинств кандидатов на должности. Применительно к государственным гарантиям, предлагалось исключить предоставление гарантий на нерыночной основе с получением их через подведомственные государственным органам организации (ведомственное медицинское обслуживание, санаторно-курортное обслуживание, транспортное обслуживание), перейдя к схемам специального медицинского страхования, дополнительных денежных выплат, регламентации лимита средств на служебный автотранспорт и на его использование. Наконец, предлагалось проводить реформу государственной службы поэтапно, с активным участием гражданского общества в данной реформе, возможно с принятием среднесрочной программы реформирования государственной службы сроком на 3-5 лет.
Видно, что многие из отмеченных предложений вошли в состав Концепции как проектируемые результаты. В Концепции данные предложения были систематизированы и обоснованы в рамках единого теоретического подхода. Именно поэтому идеология Концепции оказалась успешной. В то же время, Концепция наложила ограничения на сам предмет реформы, выведя за ее пределы вопросы оптимизации функционирования государственных органов (что в дальнейшем составило предмет административной реформы), ослабила требования к сокращению численности государственной службы, к изменению системы оплаты труда государственных служащих на основе оценки его эффективности и результативности, к созданию единого федерального органа по управлению государственной службой, к участию гражданского общества в процессе реформирования, и проч. Концепция оказалась системно и теоретически однороднее, но по уровню требований слабее (можно, конечно, назвать это большей взвешенностью, сбалансированностью, реалистичностью проектируемых результатов), нежели исходный спектр предложений по реформированию государственной службы.
На этапе 2003—2004/05 годов проектируемые результаты были определены в Приложении к Концепции – Плане первоочередных мероприятий по реализации Концепции. Еще раз подчеркнем, что формально этот План относился к 2001-2002 годам, но фактически основные намеченные в нем результаты были окончательно получены в 2003-2004/05 годах. Так, Планом предусматривалась подготовка проекта федерального закона о системе государственной службы Российской Федерации к февралю 2002 года, а реально этот проект готовился и дорабатывался до весны 2003 года включительно, а сам Закон был окончательно принят в мае 2003 года. Подготовка проекта федерального закона о государственной гражданской службе Российской Федерации предполагалась к маю 2002 года, а в действительности этот Закон разрабатывался вплоть до весны 2004 года, и был принят в июле 2004 года. Проект федерального закона о муниципальной службе должен был быть представлен в июле 2002 года, но и здесь произошло смещение сроков: он разрабатывался и перерабатывался до лета 2005 года, и был принят только в марте 2007 года. Аналогичная ситуация была и с ключевыми проектами указов Президента Российской Федерации (об аттестации, о квалификационном экзамене, о классных чинах, о служебных контрактах, о реестре должностей), окончательно подготовленными только в 2005 году.
Результаты этого этапа отличались от проектируемых (предполагаемых Концепцией) не только по срокам, но и по содержанию. В сравнении с Концепцией, в новом федеральном законодательстве о государственной службе акценты были расставлены несколько иначе: