Международно-правовые основы дипломатических переговоров

Международно-правовые основы переговоров 

     Как и всякие иные межгосударственные отношения, переговоры должны проводиться в  соответствии с международным правом. Это положение подчеркивается в  международных актах. В Парижской  хартии для новой Европы 1990 г. выражена решимость государств «определять, в соответствии с международным правом, соответствующие механизмы мирного урегулирования любых споров...».

     Значение  опоры на международное право, на демократические принципы при урегулировании конфликтных ситуаций отмечается Концепцией внешней политики России 2000 г.: «Российская Федерация исходит из того, что поиск конкретных форм реагирования международного сообщества на различные острые ситуации, включая гуманитарные кризисы, должен вестись коллективно на основе четкого соблюдения норм международного права и Устава ООН». В первую очередь это касается основных принципов международного права. Как известно, такими принципами являются неприменение силы, мирное разрешение споров, невмешательство, сотрудничество, самоопределение, суверенное равенство, уважение прав человека, территориальная целостность государств, нерушимость границ, добросовестное выполнение обязательств.

     Истории известны два основных способа решения  межгосударственных проблем. Один из них - война и диктат, другой - переговоры и соглашение. Современное международное право исключает первый способ, ставит его вне закона. Устав ООН обязывает воздерживаться не только от применения силы, но и от угрозы силой (ст. 2.4). Принцип неприменения силы делает противоправными угрозу силой или ее применение также в ходе переговоров. Это касается не только военной силы, но и экономического насилия, которое издавна служит промышленно развитым странам в качестве инструмента воздействия на переговоры¹.

     Устав ООН в ст. 1 ставит на первое место обязательство «проводить мирными средствами, в согласии с принципами справедливости и международного права, улаживание международных споров и ситуаций, которые могут привести к нарушению мира». О том, что это относится не только к спорам, способным привести к нарушению мира, свидетельствует следующее общее положение: международные споры должны разрешаться «мирными средствами таким образом, чтобы не подвергать угрозе международный мир и безопасность и справедливость» (ст. 2.3). В этой связи нельзя не отметить то значение, которое придается принципу справедливости в мирном урегулировании. Заслуживает внимания и тот факт, что слова «в согласии с принципами справедливости и международного права» были включены в проект п. 1 ст. 1 Устава ООН в результате совместной поправки, предложенной СССР, США, Великобританией и Китаем.

     Государства и международные организации  регулярно подчеркивают значение принципа мирного урегулирования споров, рассматривают  его как существенное дополнение принципа неприменения силы. В Итоговом документе Венской встречи СБСЕ 1989 г. говорится: «Государства-участники подтверждают свою приверженность принципу мирного урегулирования споров, будучи убеждены в том, что он является существенным дополнением к обязанности государств воздерживаться от угрозы силой или ее применения...».

     Совещание СБСЕ 1990 г., специально посвященное  мирному урегулированию споров, подчеркнуло, что «в нынешних условиях принцип  мирного урегулирования споров приобретает  особую значимость...». Значение принципа настолько существенно для современной международной жизни, что он рассматривается не только как принцип международного права, но и как одно из главных положений морали. Министр иностранных дел Италии Дж. Андреотти назвал его «частью нравственного наследия международного сообщества».

     Таким образом, ставя применение силы вне  закона, международное право делает переговоры главным средством урегулирования возникающих перед государствами  проблем. Подобное положение имеет  прочную основу в международной реальности. Решение межгосударственных вопросов с помощью силы может поставить под угрозу само существование человечества. Даже применение конвенционных вооруженных сил во взаимоотношениях промышленно развитых стран порождает глобальную опасность, поскольку может повредить ядерные установки, химические и иные предприятия, использующие технологии, которые в случае выхода из-под контроля, создадут глобальную угрозу.

     Принцип мирного урегулирования посвящен в  основном особому случаю, а именно тому, когда между государствами возникает спор. Вместе с тем относящиеся к нему правила регулируют проведение любых переговоров. Из принципа мирного урегулирования споров вытекает обязанность государств при возникновении того или иного вопроса, нуждающегося в решении, прибегать прежде всего к переговорам.

     Принцип мирного урегулирования споров возлагает  обязанности не только на стороны  в споре, но и на другие государства. Они должны воздерживаться от любых  действий, которые могут ухудшить положение настолько, что подвергнут угрозе поддержание международного мира и безопасности. Серьезные ограничения для вмешательства третьих государств в переговоры устанавливает принцип невмешательства.

     Первостепенное  значение для переговоров имеет  принцип суверенного равенства, в соответствии с которым все государства юридически равны и обязаны уважать правосубъектность друг друга. Только демократические переговоры, основанные на признании равноправия сторон и учете их законных интересов, способны дать надежный результат, привести к принятию эффективного договора. Договор - это соглашение равноправных суверенных государств, эффективность которого зависит от его соответствия интересам сторон. Поэтому весь процесс подготовки договора должен быть подчинен цели достижения взаимовыгодного соглашения. Равноправие участников - основа международных переговоров.

     Важное  значение для переговоров имеет  принцип добросовестного выполнения обязательств по международному праву. В соответствии с этим принципом  участники переговоров должны добросовестно  выполнять свои обязательства, вытекающие из общепризнанных принципов и норм международного права, из международных договоров, и в частности из соглашения о переговорах. Это общее требование. Более конкретные обязательства состоят в том, что международному праву должны соответствовать предложения участников, методы ведения переговоров и их конечный результат - соглашение.

     Урегулирование  любой международной проблемы должно осуществляться с учетом имеющихся  по ней соглашений между участвующими государствами. Отступление от приведенного положения означает ревизию ранее заключенных договоров. Она правомерна лишь при наличии согласия всех участников. В ходе переговоров каждый участник вправе принимать во внимание то, как другие участники выполняют принятые на себя обязательства, и обращать их внимание на соответствующие факты.

     Существенное  значение для переговоров имеет  принцип добросовестности, утвердившийся  в современном международном  праве и внесший в него немало новых моментов. Достаточно сказать, что один из важнейших принципов международного права - «договоры должны соблюдаться» (pacta sunt servanda) сегодня стал принципом «добросовестного выполнения обязательств по международному праву». Значение принципа добросовестности подчеркивается Международным Судом ООН. Cуд аргументированно доказывает, что принцип добросовестности является основным принципом. Общее требование принципа добросовестности состоит в том, чтобы участники переговоров сделали все необходимое для достижения взаимоприемлемого соглашения, вели переговоры честно, не создавали искусственных препятствий².

     Все это имеет существенное практическое значение. Известны случаи, когда, не желая  заключения договора, прибегают к  откровенной фальсификации для  оправдания своей позиции. В конце 1950-х гг., когда стала особенно очевидной необходимость заключения соглашения о запрещении ядерных испытаний, Комиссия по атомной энергии США сообщила, будто обнаружить подземные ядерные взрывы можно лишь на небольшом расстоянии, и, следовательно, контроль за соблюдением соглашения будет невозможен. Фальсификация была вскрыта в ходе расследования, проведенного сенатором Хэмфри.

     Правовое  регулирование переговоров осуществляется указанными принципами международного права и рядом обычных норм. Конвенции, посвященной переговорам, нет. Это придает особое значение резолюции Генеральной Ассамблеи ООН «Принципы и установки для ведения международных переговоров», принятой 20 января 1999 г. Резолюция подчеркивает значение переговоров как одного «из гибких и эффективных средств, в частности, мирного урегулирования споров между государствами и выработки новых международных норм поведения». Отмечается, что в ходе переговоров государства должны руководствоваться соответствующими принципами международного права. Далее в резолюции излагаются указанные ранее принципы. Дополнительно указывается принцип «достижения декларируемой цели переговоров». Резолюция формулирует ряд основных правил ведения переговоров, которые именуются «установками». Таковыми являются: а) добросовестность; б) участие в переговорах государств, жизненные интересы которых непосредственно затрагиваются обсуждаемыми вопросами; в) цель и предмет переговоров должны соответствовать принципам и нормам международного права; г) следует придерживаться взаимно согласованных рамок переговоров; д) поддерживать конструктивную атмосферу на переговорах и воздерживаться от любых шагов, которые могли бы привести к срыву переговоров или помешать их проведению; е) следует сосредоточить внимание на достижении главных целей переговоров; ж) если переговоры заходят в тупик, государства должны сделать все возможное для достижения взаимоприемлемого и справедливого решения.

     Как видим, большинство установок как  бы раскрывает содержание принципа добросовестности применительно к переговорам. Пункт  «б» подтверждает право непосредственно заинтересованных государств на участие в переговорах. Пункт «в» конкретизирует принцип добросовестного выполнения обязательств по международному праву применительно к переговорам. Отмечу подтверждение положения о том, что участники переговоров должны воздерживаться от любых шагов, которые могли бы привести к срыву переговоров или помешать их проведению.

     Приведенные положения по существу раскрывают обязательства, вытекающие из соглашения о переговорах. К сожалению, роль такого рода соглашений пока не привлекла к себе внимания исследователей. Переговоры возможны лишь в результате согласия участников. Если государства договорились решить определенный вопрос путем переговоров, то это соглашение, которое участники обязаны соблюдать. Каждый из них может отказаться от него, но пока оно существует, ему необходимо следовать.

     К соглашениям о переговорах примыкают  различного рода предварительные договоренности. Наиболее ограниченная договоренность такого рода содержит обязательство  заключить договор по определенному вопросу без обозначения его содержания. Более значительным видом предварительной договоренности является такая, которая фиксирует согласие об основных положениях будущего договора. Такую договоренность именуют pactum de contrahendo, т.е. соглашение о заключении договора.

     Л.А. Камаровский писал: «Иногда до заключения самого договора стороны определяют в предварительном соглашении основания, на которых они хотят заключить  договор (pactum de contrahendo). Это есть обещание». В отличие от этого Л. Оппенгейм считает pactum de contrahendo полноценным договором. Такой договор «представляет собой соглашение относительно определенных условий, которые должны быть включены в будущий договор, и связывает стороны».

     К pactum de contrahendo близки прелиминарные, предварительные, договоры. Они используются для определения основных положений подлежащих заключению мирных договоров и именуются прелиминарными мирными договорами. Содержащиеся в таких договорах положения не предназначены для непосредственного регулирования отношений сторон. Договоры обязывают закрепить эти положения в будущем мирном договоре. Основы мирных договоров после Второй мировой войны были подробно изложены в соглашениях о перемирии, заключенных с потерпевшими поражение союзниками гитлеровской Германии. В результате были совмещены соглашения о перемирии с прелиминарными соглашениями об основном содержании мирных договоров.

     От pactum de contrahendo следует отличать случаи, когда договор содержит нормы  по определенному вопросу и предусматривает, что в их развитие будут заключены соглашения. Такие нормы являются непосредственно действующими и до заключения соглашений, тогда как положения pactum de contrahendo смогут регулировать соответствующие отношения лишь после воплощения в договоре, заключение которого им предусмотрено. Правда, стороны могут договориться и о придании положениям pactum de contrahendo прямого действия. Но в таких случаях речь пойдет, скорее, о предварительном, прелиминарном, соглашении, носящем временный характер и подлежащем замене договором, сохраняющим положения прелиминарного соглашения.