Местное самоуправление

     Во-вторых, нормативные правовые акты подразделяются по юридической силе на законы и подзаконные акты. Законы обладают высшей юридической силой по отношению к подзаконным актам. Подзаконные акты не должны вступать в противоречие с законами. Если подзаконный нормативный акт противоречит закону, то он не действует в части противоречащей закону и должен быть приведен в соответствие с законом.

     Законы  издаются Федеральным собранием  Российской Федерации, законодательными органами субъектов Российской Федерации.

     Главное место в системе законов занимает Конституция Российской Федерации, на основе которой принимаются федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, а также подзаконные акты всех уровней органов государственной власти и местного самоуправления.

     Это означает, что нормативные правовые и иные акты, принимаемые Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, иными федеральными органами должны соответствовать Конституции Российской Федерации и действующим Федеральным законам.

     Такое же соотношение закона и подзаконного акта должно соблюдаться и в субъектах Российской Федерации.

     Кроме того, все законы и подзаконные  акты субъектов Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, Федеральным законам, а также нормативным правовым актам, принимаемым Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации. Безусловно, что при этом акты Президента и Правительства не входят в противоречие с Конституцией Российской Федерации и Федеральными Законами.

     Соблюдение  принципа соподчинения нормативных  правовых актов, регулирующих отношения  в системе местного самоуправления является одним из главных условий, обеспечивающих нормальное управление процессом становления и развития института местного самоуправления. Нормативные акты о местном самоуправлении должны составлять единый согласованный механизм, слаженно действующий в масштабе всего государства.

     Согласно  статье 7 Федерального Закона «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, указанным Законом, другими федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

     Далее Закон устанавливает норму подчиненности  нормативных актов субъектов  Российской Федерации нормативным  актам Федерального уровня. Часть 2 статьи 7 Закона гласит: «Законодательное регулирование субъектами Российской Федерации вопросов местного самоуправления осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Законом».

     В части 3 этой же статьи Закон вводит норму о согласованности остальных законов, устанавливающих нормы муниципального права с Конституцией Российской Федерации и базовым Федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Это означает, что все принимаемые нормативные акты не должны противоречить не только Конституции Российской Федерации, но и названному Федеральному закону. Следовательно, и Конституция РФ и названный федеральный закон являются фундаментом, на котором строится вся правотворческая деятельность всех органов государственной власти в области местного самоуправления.

     В случае противоречия норм муниципального права, содержащихся в законах, положениям Конституции Российской Федерации, Федеральному Закону «Об общих принципах...» применяются положения Конституции Российской Федерации и указанного специального, базового федерального закона. Такой подход способствует созданию единого правового поля в системе местного самоуправления.

     В-третьих, нормативные правовые акты подразделяются на специальные, полностью посвященные регулированию всех или отдельных отношений в системе местного самоуправления, и содержащие отдельные нормы, касающиеся местного самоуправления.

     Специальными  законами являются, например, Федеральный  Закон «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный Закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный Закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», Федеральный Закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, о выборах в органы местного самоуправления, о местном референдуме, о территориальном общественном самоуправлении, о собраниях (сходах) граждан, о выборах должностных лиц местного самоуправления, о порядке формирования муниципальной собственности и другие.

     Нормы, регулирующие отдельные виды отношений  в системе местного самоуправления содержатся, например, в Конституции  Российской Федерации, в ряде федеральных законов, конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, а также в отдельных законах субъектов Российской Федерации, не имеющих специального для местного самоуправления предназначения. К таким законам можно отнести Закон Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», Закон Российской Федерации «О недрах», Закон Российской Федерации «Об образовании» и другие, налоговый и бюджетный кодексы.

     В п.1 ст.131 Конституции говорится о  том, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях  с учетом исторических и иных местных  традиций, то есть вводится как основной поселенческий принцип территориальной организации самоуправления. Хотя он не исключает осуществления самоуправления в границах иных территорий. Какие территории относятся к иным территориям, в Конституции не расшифровывается.

     Означает  ли это, что границы самоуправления могут не совпадать с границами  ныне существующих административно-территориальных  единиц - районов, сельсоветов. И кто  должен принимать решение об установлении границ территории самоуправления?

     Представляется  крайне важным в процессе формирования системы местного самоуправления как можно бережнее отнестись к существующему административно - территориальному делению на районы и сельсоветы и осуществлять самоуправлением в пределах границ данных административно-территориальных единиц. В этом случае, конечно, возникают проблемы во взаимоотношениях муниципальных образований сельских поселений, формируемых ими органов с муниципальными образованиями районов, сельсоветов. Не будет ли это противоречить Конституции? Ведь получается, что территория района включает территории сельских поселений. Возникает опасность возврата к принципу "демократического централизма" в организации самоуправления, появлению "вышестоящих" и "нижестоящих" органов самоуправления. Представляется, что избежать этого можно путем добровольного объединения территорий муниципальных образований сельских поселений, закрепления границ объединившихся муниципальных образований в законодательных актах субъектов Российской Федерации, четкого разграничения предметов ведения муниципальных образований, их органов.

     Для этого необходимо, чтобы муниципальное  образование непосредственно или через выборные представительные органы приняли решение об объединении своих территорий, сохранении (образовании или ликвидации) муниципальных образований района, сельсовета, создании объединенных органов самоуправления, взаимном делегировании полномочий по решению вопросов местного значения. Процесс этот должен строго регулироваться законодательством субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и административно-территориальном устройстве региона. Однако для окончательного решения вопроса об изменении границ, определении территории муниципального образования одного выявленного мнения населения недостаточно. Решение вопросов административно-территориального деления находится в компетенции представительного органа власти субъекта Российской Федерации, который, в соответствии со ст. 131 Конституции обязан учитывать мнение населения. При этом вынесенное им решение может и не совпадать полностью с мнением населения, особенно в тех случаях, когда в силу каких- либо причин жители предлагают без достаточных оснований изменить границы существующих муниципальных образований или определить территории местного самоуправления, не совпадающие с территориями административно- территориальных единиц.

     Особо пристального внимания требует территориальная  организация самоуправления в крупных  городах. Чтобы избежать эффекта "матрешки", улучшить управляемость единым городским  хозяйством, самоуправление должно осуществляться населением города, представляющим собой  единое муниципальное образование. В городах, где существуют внутригородские  территории (районы, округа), могут быть образованы структурные территориальные подразделения исполнительного органа городского самоуправления.

     В соответствии со статьей 3 Конституции  Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно через  органы государственной власти и  органы местного самоуправления. То есть закрепляется две основные группы форм реализации народом своего суверенного  полновластия: формы непосредственного  народовластия и формы опосредованного  народовластия через системы  органов власти. В последнем случае речь идет о системе органов государственной  власти и системе органов местного самоуправления.

     Федеральный закон “Об общих принципах  организации местного самоуправления в РФ“ уточняет положения Конституции  РФ. Так, в соответствии с частью 1 статьи 3 названного Федерального закона граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

     Эта норма позволяет выделить несколько  групп форм, посредством которых  осуществляется местное самоуправление в России: формы непосредственной демократии, формы опосредованного  участия населения в местное  самоуправление через систему органов  местного самоуправления. По мнению ряда авторов, следует выделять отдельную группу форм, которую составляют организационные формы участия населения в местном самоуправлении, центральное место в которой занимает территориальное общественное самоуправление.

     Несмотря  на то, что органы территориального общественного самоуправления представляют собой фактически опосредованное участие  населения представляется более  правильным подход, в соответствии с которым территориальное общественное самоуправление рассматривается как  одна из форм непосредственного участия  населения в местном самоуправлении. Это вытекает из логики Федерального закона.

     Совокупность  организационных форм осуществления  местного самоуправления в рамках муниципального образования образует систему местного самоуправления. Под системой местного самоуправления понимается совокупность форм прямого волеизъявления граждан, органов местного самоуправления, территориального общественного самоуправления, других организационно - правовых форм осуществления  местного самоуправления, через которые  население муниципального образования  реализует признаваемую и гарантируемую  Конституцией РФ власть, решает, исходя из своих собственных интересов, исторических и иных местных традиций вопросы местного значения.

     Единство  системы местного самоуправления проявляется  в разграничении предметов ведения  и полномочий между формами ее осуществления. Оно проявляется  также и в том, что все организационные  формы этой системы действуют  совместно, находятся в тесной взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости. В рамках этой взаимосвязи и взаимозависимости  одни формы единой системы являются производными от других или связаны  между собой отношениями руководства, подотчетности и ответственности  и подконтрольности. Между всеми  организационно - правовыми формами  местного самоуправления существует тесная организационно - правовая связь. С  понятием “организационные формы местного самоуправления” тесно связано  понятие “организационные основы местного самоуправления”. Понятие “организационные основы местного самоуправления” характеризует:

     - структуру органов местного самоуправления;

     - порядок, формы и принципы деятельности органов местного самоуправления;

     - организацию муниципальной службы.

     Организационные формы местного самоуправления как  институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих структуру органов  местного самоуправления, порядок, формы  и принципы их деятельности, а также  регулирующих организацию муниципальной  службы.

     Приведенный подход характеризует только одну группу форм участия населения в местном  самоуправлении, связанных с системой органов местного самоуправления. Несмотря на то, что, как уже отмечалось выше, в Федеральном законе отсутствует  термин “организационные основы местного самоуправления“, представляется неправильным определение организационных основ  местного самоуправления только через  систему органов местного самоуправления.