Лоббизм

Представители ведущих лоббистских организаций – Торговой палаты, Национальной ассоциации предпринимателей, Делового круглого стола, а также лоббисты крупнейших корпораций были, по утверждению Майкла Парренти, американскими президентами, вице-президентами, государственными секретарями и министрами и временами буквально монополизировали членство в Совете национальной безопасности, а также в Совете по международным отношениям.

При этом следует заметить, что деятельность всех этих многочисленных мощных лоббистов регулируется достаточно развитым законодательством.

Российский лоббизм вряд ли уступает американскому по силе давления на органы власти, количеству лоббистов и величине взяток. Во всяком случае система принятия решений в России развивается по тому же пути, что и американская. Но с одним существенным отличием: российский лоббизм по-прежнему бесконтролен, его деятельность никак и ничем не регламентируется.

В последнее десятилетие сферой динамичного развития лоббистской деятельности становятся международные надгосударственные организации, в частности - структуры Европейского союза. На конец 1992-го года в Брюсселе в различных международных организациях и прежде всего в Европейском союзе действовало уже более 10 тысяч лоббистов. При этом аналитики отмечают, что среди них до 99 процентов общего количества занимают лоббисты, представляющие интересы различных коммерческих организаций.

Предпринимательским кругам удалось не просто внедрить в кулуары Европейского союза тысячи лоббистов, но и создать мощную сеть представительских организаций - таких, как Союз конфедераций промышленников и работодателей Европы (UNICE), Европейский круглый стол промышленников (European Round Table of Industrialists), ряд отраслевых объединений.

Мощное давление, оказываемое лоббистами на различные международные организации, диктует последним необходимость разработки и принятия законодательства, которое регулировало бы лоббистскую деятельность и на общеевропейском уровне.

Правовое регулирование лоббистской деятельности

Понятно, что такой вид политической деятельности, как лоббизм, который часто граничит с подкупом и иными не легитимными способами влияния лиц, принимающих решение требует регулирования. По тому, как регулируется в стране лоббизм,  можно выделить две модели лоббизма в мире:

- англосаксонскую (США, Канада, Австралия, ряд других стран) модель, которая предполагает обязательную государственную регистрацию лоббистских организаций и определение конкретных функций групп давления;

- европейскую или континентальную (Италия, Германия, Франция) модель, при которой заинтересованные организации могут воздействовать на лица, принимающие решения, участвуя в работе комитетов и комиссий при законодательном органе.

Рассмотрим правовое регулирование лоббизма в США, в стране где лоббизм наиболее развит. Считается, что начало регулированию лоббизма в США положила первая поправка к Конституции, гарантирующая гражданам право обращаться к органам государственной власти с петициями об удовлетворении жалоб. Первый «Федеральный закон о регулировании лоббизма» США и в мире появился в 1946 году. Главным его положением была обязательная регистрация лоббистов у клерка Палаты представителей и секретаря Сената и представление ежеквартальных отчетов о своей деятельности. Главным недостатком этого закона была его некоторая непродуманность, например, закон не распространялся на лоббирование органов исполнительной власти, на контакты с членами Конгресса и непрямое лоббирование. Этот Закон не ограничивал размер финансовых средств, которые можно было использовать на лоббистскую деятельность. По мнению самих американцев, лоббисты, включенные в списки Конгресса США, являлись лишь частью профессионального лобби, так как многие лоббисты уклонялись от регистрации, то есть от уплаты налогов и иных взносов в государственную казну США. При этом их можно было разделить на несколько категорий:

- профессиональные лоббисты, которые регистрировались в Конгрессе США;

- профессиональные лоббисты, занимающиеся этой деятельностью, но без регистрации;

- профессиональные лоббисты, которые работали без регистрации, но имели официальное представительство, например, отдел по связям с Конгрессом;

- профессиональные лоббисты из числа должностных лиц, обладающих большими связями и влиянием;

- непрофессиональные лоббисты, также обладающие связями и влиянием, но привлекающиеся к этой работе эпизодически.

При всех своих недостатках и неточностях, этот закон в США не менялся до 1995 года. В декабре 1995 года был принят новый закон «О раскрытии лоббистской деятельности» (вступил в силу с 1 января 1996 года). Его принятию предшествовала большая работа в комитетах Конгресса. Еще в 1993 году был сделан доклад Комитета Сената США по правительственным делам ( Дж. Гленн) о целях и задачах данного закона. Согласно ему, цель нового закона - обеспечить эффективную открытость усилий, предпринимаемых платными лоббистами для оказания влияния на ведение правительственных действий должностными лицами законодательной и исполнительной ветвей власти, дав при этом народу США самую полную возможность осуществлять его конституционное право обращаться к правительству с петициями об исправлении несправедливостей, свободно выражать свое мнение правительству и предоставлять ему информацию. В новом законе прописаны и установлены:

- понятийный аппарат, который состоит почти из двух десятков терминов;

- перечень сведений, который должен отобразить лоббист в регистрационном документе;

- сроки отчетов зарегистрированных лоббистов;

- сведения, которые должны содержаться в отчетах;

- обязанности зарегистрированного лоббиста или лоббистской организации;

- обязанности Секретаря Сената и клерка Палаты представителей

- размеры штрафа за нарушение норм лоббистской деятельности

Новый закон ввел новые понятия:

- «охваченное должностное лицо», то есть лицо, непосредственно принимающее решение. Контакты только с этими лицами считаются лоббистской деятельностью;

- лоббистская деятельность – лоббистские контакты и усилия в поддержку таковых контактов, включая подготовку и планирование этой деятельности, исследования и другую вспомогательную работу, которые предназначены в момент их осуществления для использования в лоббистских контактах;

- лоббистский контакт – любое устное или письменное сообщение, адресованное от имени клиента охваченному должностному лицу относительно: разработки, изменения или принятия федерального законодательства, федеральных административных актов, регулирующих установлений, исполнительных приказов и любых других программ, политики или позиции правительства США и др.;

- лоббистская фирма – физическое или юридическое лицо, имеющее одного или более служащих, которые действуют от имени клиента – при условии, что таковым клиентом является не сама фирма;

- лоббист – это любое физическое лицо, которое является штатным сотрудником клиента или нанятое клиентом за денежное вознаграждение и которое оказывает клиенту услуги, включающие не менее двух лоббистских контактов. Тем не менее лицо, лоббистская деятельность которого занимает менее 20 % времени, затрачиваемого в полугодии на оказании лоббистских услуг клиенту, не является лоббистом.

Специфической особенностью лоббизма в нашей стране является то, что как правило оно направлено не на представителей законодательного органа (Федерального Собрания РФ), как в западных странах и в США, а на представителей исполнительной власти. Для России действительно характерно то шуточное определение лоббизма, которое стало так популярно в последнее время, как «открывание лбом дверей кабинетов чиновников». Граница дозволенного и недозволенного в современной России вообще определяется с трудом, а тем более в политической сфере. Лоббизм в России понимается очень многими как подкуп. В нашей стране необходимо изменить отношение к лоббизму, признать его равнозначным каналом реализации интересов наряду с другими, стимулировать развитие «культуры участия» через лоббирование различных, не только элитных и корпоративных интересов.

В середине 90-ых годов были предприняты попытки перенять американскую модель, принять закон о регулировании лоббизма, в это время был разработан проект закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». Под лоббизмом в данном законопроекте подразумевается «деятельность юридических и физических лиц в отношении федеральных органов государственной власти с целью оказания влияния на выполнение последними своих полномочий, предусмотренных законодательством» Проект оговаривает методы лоббистской деятельности, права лоббистов, порядок их регистрации и отчетности. Однако в законе в проекте прослеживается некоторая неточность, некоторая размытость в определениях прав и обязанностей лоббистов.

Многие специалисты заранее убеждены в ненужности и крайне малой эффективности закона. Закон может работать только при условии его включения в лоббистскую практику в комплексе законодательных норм, регламентирующих те сферы деятельности, которые соприкасаются с объектом регулирования законодательства о лоббизме (государственная служба, местное самоуправление и другие). Еще более важной и очень трудноразрешимой является проблема преодоления дефицита доверия в обществе к лоббистской деятельности как таковой при том,  что те методы лоббистской деятельности, которые выходят за рамки любых нормативно-правовых норм, признаются обществом единственно эффективными. 

Проект закона не был одобрен Государственной Думой, попытки установить в России такую модель, которая сложилась в Америке и Канаде, не увенчались успехом. Сейчас все больше слышны голоса тех, кто выступает за принятие европейской модели лоббизма. Число сторонников принятия этического кодекса, исполнение норм которого может быть только добровольным растет, однако и сейчас уже понятно, что его вживление в российскую политическую практику – процесс длительный. Между тем именно этическая сторона деятельности лоббистов вызывает негативную реакцию общественности. Процесс оформления в нашей стране цивилизованного лоббизма возможен только с перестройкой сознания населения, с реформой законодательства, с качественными изменениями всего политического устройства нашего государства.

Необходимость правового регулирования лоббизма

Лоббизм сам по себе - явление предосудительное. И проблема не в том, что он существует. Он естественен так же, как естественны и неотъемлемы интересы людей. Проблема в том, что он подобен айсбергу, у которого, кроме надводной части, есть еще и подводная - невидимая часть. Цивилизованное общество стремится свести теневой лоббизм к минимуму. Для этого оно стремится поставить деятельность лоббистских групп и фирм под контроль государства и общественности.

В СССР у этого айсберга практически не было надводной части, и сегодня, несмотря на плюрализм субъектов власти, мало что изменилось. Теневой, подпольный лоббизм, подобно ржавчине, разъедает (разлагает) структуры власти, препятствует реформам в экономике и становлению новой государственности.

Известно, что оборотной стороной лоббизма является коррупция, с которой безуспешно борются нынешние правительство и парламент России. Но известно также и то, что одним из способов борьбы с коррупцией является легализация лоббизма, для чего необходимо начать серьезную работу по подготовке лоббистского/антилоббистского законодательства.

Борьба супермонополий, старых отраслевых и новых внеотраслевых кланов обостряется и, соответственно, усиливается натиск с их стороны на функционеров всех ветвей власти, но особенно - исполнительной, являющейся держателем столь желанных в условиях инфляции и кризиса производства ресурсов - кредитов, инвестиций, собственности. Чтобы откровенный и все возрастающий подкуп лоббистами должностных лиц не раскроил правительство и парламент на части, не уничтожил окончательно авторитет государственной власти как таковой, необходимо поставить лоббизм в России под контроль общественных и государственных институтов.

Криминально-директивное сознание, ставшее нормой жизни в советском обществе, по-прежнему предопределяет неспособность многих политиков и руководителей производства работать открыто, командно, в партнерском, договорном режиме, на основе коллективно вырабатываемых и адекватных мировым стандартам правил. Постоянное стремление оседлать власть и ресурсы натиском и силой - все это наследие существовавшей в СССР системы власти и властвования.

Депутатам, должностным лицам государства, государственным служащим запрещается выступать в качестве официальных лоббистов. Конечно, запретить защищать интересы тех или иных партий, социальных групп или групп граждан депутату никто не вправе (любой депутат просто обязан лоббировать интересы своих избирателей), однако выступать в качестве лоббиста в смысле настоящего закона, то есть вступать в деловые, коммерческие отношения с государством, подменяя функцию законодателя функцией - это все равно, что пускать в открытую продажу государственную казну.

Законом предусматривается периодическая отчетность лоббистов перед властью о своих клиентах и целях лоббирования, размерах получаемого дохода. В случае нарушения закона лоббист может быть лишен лицензии на определенный срок.

Законом предусмотрены также определенные права лоббистов, например, право на доступ к профильной информации, на участие в работе правительства или парламента, для чего, правда, необходимо будет получить специальное разрешение на аккредитацию при одной из ветвей власти.