Динамика правового статуса субъектов РФ

     Динамика  правового статуса субъектов  РФ

     Для России с ее огромной территорией, множеством национальностей, существенными различиями между регионами федерация является оптимальной формой государственности, условием сохранения единства страны, стабильности. В стране проживают 130 этносов, 26 народов насчитывает каждый примерно по 100 тыс. чел., а 26 народов Севера в сумме составляют примерно 200 тыс. чел.

     Совершенная федерация предполагает гармоничные, согласованные отношения Центра и регионов на основе законодательного разграничения полномочий, выражения и обеспечения Центром интересов регионов. В единстве составляющих федерацию Центр является, прежде всего, политическим понятием. Он олицетворяет неделимый суверенитет, отвечает за соблюдение прав граждан. Никаких региональных суверенитетов не должно быть, как и гражданства отдельных территорий. Центр не должен незаконно вмешиваться в дела регионов, принимать необоснованные решения, но разумная централизация необходима и вписывается в федерализм.

     Федерализм  предполагает единство ветвей власти в центре и на местах, недопущение  приоритета национальных или территориальных интересов над общегосударственными, политического, экономического, правового сепаратизма, не выносит заигрываний с субъектами федерации, расширения их прав в обмен на лояльность, перекладывания ответственности без прав и компенсаций.

     Центр разрабатывает общенациональную стратегию  с учетом обеспечения экономического федерализма: воспроизводство, развитие внутреннего рынка, организация финансовой, кредитной, денежной систем, развитие горизонтальных связей регионов, более равномерное распределение по стране капитала, отсутствие запретов на вывоз товаров за пределы региона или их ввоза, тормозящих развитие рынка и ущемляющих права людей. Акцент делается на развитие горизонтальной интеграции, повышение эффективности производства.

     С экономическим непосредственно связан бюджетный федерализм, от которого во многом зависит, прежде всего, социальный климат в регионах. Сущность его заключается в установлении таких принципов межбюджетных отношений, при которых гражданам гарантируется социальный минимум независимо от территории проживания.

     Российская  Федерация создана не традиционным путем и не на пустом месте. Обычно федерацию образуют ранее независимые государства на основе федеративного договора. После распада СССР Россия в границах РСФСР уже была федеративным государством. Естественно, что социалистическая и либерально-демократическая федерация — не одно и то же: первая имеет тенденцию к унитаризму, вторая — к конфедерализму. В РСФСР существовали административно-территориальные (политико-административные, национально-территориальные) единицы в рамках единого государства. В федеративном государстве территориальные единицы являются государствоподобными образованиями, субъектами федерации, что предполагает иные принципы их отношений с федеральным центром. Следовательно, прежняя форма федерации наполняется новым содержанием.

     Для этого приняты фундаментальные  правовые акты, законы о собственности, бюджете, денежном обращении, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти различных уровней, на базе которых постепенно складывается модель федеративного государства, отвечающая современным социально-экономическим и политическим требованиям и учитывающая исторический опыт.

     Основой формирования федеративных отношений  послужили Федеративный договор, Конституция  РФ.

     Федеративный  договор подписан 31 марта 1992 г. представителями сначала республик, а затем краев, областей, автономий (не подписали Чеченская Республика и Республика Татарстан), что ознаменовало переход к федеративному устройству России. Федерацию образовали административно-территориальные и национально-территориальные единицы: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, которые стали субъектами РФ. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа имеют свой устав и законодательство.

     Конституция РФ закрепила такие принципы федеративного государства, как единство правового поля (верховенство Конституции РФ и федеральных законов, соответствие конституций республик и уставов других субъектов РФ Конституции РФ); незыблемость территориальной целостности государства, недопустимость одностороннего изменения статуса субъекта РФ; единство основ государственного строя; общность экономического пространства (системы финансов, налогов, недопущение таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг, средств, ограничения перемещения могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей); равноправие субъектов РФ в отношениях с федеральным центром и между собой.

     О признаках федеративных отношений  свидетельствуют также следующие  показатели:

• верхнюю палату парламента, наделенную важными конституционными полномочиями, составляют представители законодательной и исполнительной власти субъектов РФ;
• в распоряжении органов государственной власти субъектов РФ находятся налоговые доходы;
• главы субъектов РФ избираются населением прямым голосованием;
• функционируют органы местного самоуправления.

     Федерализм  развивался по двум направлениям: законодательное и договорное. Первому направлению следовали субъекты РФ, не претендующие на расширение полномочий и льгот; второму — субъекты РФ, которых не удовлетворяют рамки действующих положений, добивающиеся фиксирования в договорах дополнительных прав. Но в обоих случаях должны соблюдаться принципы верховенства Конституции РФ и федеральных законов, равноправия субъектов РФ, недопустимости ущемления интересов России и субъектов РФ.

     Принятием базовых системообразующих законов закрепляются границы прав и ответственности за экономические и политические решения на разных уровнях управления, их ресурсная и финансовая база, механизм беспрепятственного прохождения управленческих «импульсов» и обратной связи от федерального центра до местного самоуправления.

     Договорные  отношения в Конституции РФ признаны в качестве основного механизма  разграничения предметов ведения и полномочий. В других странах, где практикуются договоры и соглашения, они имеют подзаконный, вспомогательный характер.

     Однако  федерация строилась с самого начала во многом непоследовательно, больше подчинялась политической целесообразности, чем стратегическим интересам. Поэтому современный федерализм имеет переходную, еще окончательно не сформировавшуюся, а значит, и неустойчивую форму. Он находится под воздействием факторов как укрепляющих единство страны, так и подтачивающих его. Россию тянут одни в конфедерацию, другие — в унитарное государство.

     Конфедерация  противопоказана России, так как  велика территория, многонационально население, большое количество субъектов Федерации. В чистом виде конфедерация не наблюдается и в небольших странах. Так, в Швейцарии, имеющей, по общему признанию, образцовую конфедерацию, централизации не меньше, чем в иных унитарных государствах.

     Тем не менее, на территории страны уже  появились анклавы с ограниченным государственным суверенитетом. Первый толчок центробежным тенденциям был дан в 1990 г. принятием Декларации о суверенитете России, после чего аналогичные декларации приняли большинство автономных республик РСФСР, появилось несколько суверенных государств, отделившихся если не территориально, то юридически. Суверенизацию автономий активно поддерживало руководство России в обмен на поддержку в борьбе с союзным Центром.

     Намерения выйти из состава Российской Федерации  явно никто из субъектов РФ не демонстрирует. Но государственность подтачивает, политическое и экономическое единство страны расшатывает, центральную власть ослабляет региональный сепаратизм. Питательной его средой являются наделение всех субъектов РФ правом издания законов; назначение прокуроров субъектов РФ по согласованию с ними; отсутствие права федерального вмешательства и принуждения по отношению к субъектам РФ.

     В Конституции Татарстана записано о  праве продажи земли, в том  числе иностранцам. Обозначилась тенденция: национальным республикам и округам, богатым ресурсами регионам — одни права, остальным — другие. Для республик статус договора с Центром стал выше Конституции РФ.

     В 1998 г. из рассмотренных Министерством  юстиции РФ 30 тыс. нормативных актов  субъектов РФ 30% оказались противоречащими Конституции РФ и федеральным законам. Основные нарушения относятся к деятельности органов государственной власти, законодательству о выборах, лицензированию, обороту алкогольной продукции. Такие нормативные акты регионов разрушают единое правовое поле: граждане одного государства живут по разным законам в зависимости от места проживания.

     Особый  республиканский статус субъектов  РФ порождает и экономический  сепаратизм. Например, Татарстан на основе соглашения о межбюджетных отношениях:

• отчисляет в федеральный бюджет 1% подоходного налога, остальные субъекты РФ — 100%;
• оставляет 50% НДС, другие субъекты РФ — 25%;
• зачисляет в свой бюджет акцизы.

     В Тюменской области добываются 60% нефти, 95% газа от всей добычи в России. Но за счет природных ресурсов процветают компании с офисами в Москве, а область не только не стала вторым Кувейтом, но не имеет средств для самого необходимого. Областная администрация не может получить в управление хотя бы 5%-й пакет акций: реальные, а не формальные хозяева не намерены делиться.

     Если  Центр не контролирует свои структуры, демонстрирует неуправляемость де-факто (при наличии де-юре полномочий), то руководители регионов берут на себя более широкие полномочия, чтобы компенсировать слабости Центра. Возможности для этого имеются, так как Министерство имущественных отношений РФ реально не управляет государственной собственностью, а предприятия являются должниками региональных администраций (местных бюджетов). К должникам применяются такие меры, как реструктуризация, смена владельца, банкротство, в конечном счете, предприятия переходят в региональную собственность и передаются в управление предпринимателям и менеджерам.

     Субъекты  РФ претендуют также на участие в  выполнении функций по управлению предприятиями  федеральной собственности:

• реформирование, реорганизация, приватизация;
• передача в аренду или залог имущества или акций;
• предъявление исков о банкротстве.

     Для упрочения своего положения региональные лидеры включаются и в политическую борьбу. Они создают объединения для участия в выборах в Государственную Думу, чтобы повлиять на состав парламента, увеличить представительство от региона.

     Федеральные и региональные органы образуют единую систему власти, но реально не действует ни исполнительная ни законодательная вертикаль. Во многом это связано с выборностью региональных и местных органов. Выборность населением принято связывать с демократией, а назначение — с авторитаризмом. Но это формальный и неподтверждаемый жизнью подход,

     Прямые  выборы непосредственно населением имеют смысл в масштабе среднего села или производственного предприятия. В районе или городе осознанный выбор  в пользу потенциального лидера могут сделать не более 50—100 человек, могущих знать его по деловым качествам, остальные голосуют или наугад, или под влиянием агитации. Это присуще и выборам более высокого уровня вплоть до главы государства. Фактически в развитых демократиях применяются не прямые выборы, а косвенные, т.е. выбирает не население, а уполномоченные кем-либо лица. Население не выбирает, а одобряет или отрицает кем-то сделанный выбор.

     Выборный  руководитель оказывается вне контроля сверху и снизу, ему не нужен сильный  вышестоящий орган власти, так  как он ограничивает поле для маневра. Глава региона становится независимым от Центра. Отвечая за все происходящее в регионе, его глава, со своей стороны, не имеет рычагов управления муниципальными образованиями.

     За 10 лет преобразований произошло  серьезное ослабление федеральной  власти России. Во многих регионах полномочные  представители Президента РФ в субъектах  РФ и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти стали придатками губернаторской власти.

     Россия  оказалась перед выбором: или  решения Центра будут исполняться  на местах, или в регионах будут  сосуществовать две независимые  системы государственного управления — федеральная и региональная, что парализует управление. Поэтому  потребовались решительные меры, способные укрепить государственность  и федеральную власть в регионах. Ими стали инициативы Президента РФ по введению полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, нового порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания, а также отзыва руководителей и прекращение полномочий органов власти субъектов РФ и местного самоуправления, применению прямого президентского правления в регионах.