Аналитические центры, их влияние на формирование политики в России и за рубежом

До 1988-1989 гг. были лишь попытки создания информационных центров при тех или иных узко специализированных группах правозащитного движения: редакция "Хроники текущих событий"11, российская часть бюллетеня "Вести из СССР" К.Любарского12 и "Бюллетеня В" С. Григорянца13 т.д. Эти группы, кроме "Вестей из СССР", базировавшихся в Мюнхене, к 1986 г. либо закрылись в результате репрессий, либо прекратили работу, став на некоторое время указателем пути для новых центров, возникавших на волне неформального движения в 1987-1988 гг. В 1988 г. под руководством активного деятеля правозащитного движения 70-х годов В. Игрунова был создан информационно-аналитический центр неформального движения - Московское бюро информационного обмена (М-Био)14, методику и опыт которого использовали группы, изучавшие неформальное движение, а затем политические партии. В государственных структурах появились аналитические группы при аналитических институтах партии, КГБ и комсомоле. С 1988-го г. рождаются новые семинары, научные группы, институты (на базе уже существовавших - МГУ, Академгородок в Новосибирске), которые должны были в 1989 г. обеспечить экономическую реформу.

Горбачевская администрация пыталась опираться на ученых из академических институтов, ориентированных на реформы и имеющих центристские взгляды. Некоторые были непосредственно вовлечены в формирование новой государственной политики: А. Яковлев (ИМЭМО)15, Е. Примаков (ИМЭМО)16, Л. Абалкин (Институт экономики)17 - они заняли высокие посты в новых государственных структурах. С 1990-91-й гг. наблюдается активная профессионализация информационно-аналитических центров, переход их в новое качество, решение вопроса о взаимодействиях независимых аналитических центров и власти обусловили постепенное вхождение их в структуру общества. Менялись сами аналитические центры: начался процесс отхода созданных в первые годы перестройки институтов и центров от базовых структур и концентрации наиболее квалифицированных и оригинально мыслящих специалистов, работавших в них на контрактной основе. Этот процесс был ускорен прогрессирующим упадком академических институтов и резким сокращением заказов на фундаментальные и прикладные исследования. Менялось и содержание деятельности: информационные задачи были в основном выполнены, центры начинали тяготеть к анализу. 
На рубеже 1990-1991 гг. стала возрастать роль новых аналитических структур в политической сфере. Новая элита на республиканском и региональном уровне имела четко выраженные властные цели и нуждалась для их реализации в квалифицированной информационной и аналитической поддержке. Оплачиваемый спрос повлек предложения со стороны экспертов. Выборы 1989 г. были значительным политическим опытом аналитических центров. Работая как на демократов, так и на государство и партию, аналитические группы приобретали опыт, получали средства, стали необходимы политикам. В 1990 г. начали карьеру многие аналитические центры, например, ИНДЕМ – Информатика для демократии, создан Г.Сатаровым и С.Станкевичем для информационно-компьютерного обеспечения демократических сил на выборах.

Некоторые экономисты из академических институтов попытались разрабатывать альтернативные программы. Такой стала, например, программа «500 дней»18 Г. Явлинского и С. Шаталина. Для решения новых проблем были созданы новые институты, такие как Институт экономических исследований и Институт Европы. Так появились ростки аналитических центров за пределами Академии наук. Они имели общие черты и организовывались вокруг известных бывших высокопоставленных правительственных фигур - Горбачев, Гайдар, Бурбулис, Явлинский. Такой способ организации аналитических центров имеет свои плюсы, но они в определенной мере создавались для удержания уходящего политика на плаву.

В ситуации кризиса и нарастающих проблем власти были необходимы эксперты. С весны 1990 г. при Б. Ельцине, председателе Госкомитета по строительству и архитектуре СССР, начали формироваться аналитические группы. Одной из первых к будущему президенту примкнула группа И. Нита - известного экономиста, профессора экономического факультета МГУ, автора концепции "обратимых денег": своеобразной модели перехода к рынку через денежную реформу. Группа Нита консультировала президента и его команду по экономическим вопросам.

Летом 1990 г. Г. Бурбулис19 начал работу по организации политического экспертного совета при Б.Ельцине, тогда Председателе ВС РСФСР, впоследствии получившего название Высшего координационно-консультационного совета (ВККС). В его рамках разрабатывались планы противодействия союзному центру, налаживались каналы связи с регионами, анализировалась текущая политическая информация. В августе 1991 г. эти аналитические группы влились в состав администрации президента России, составив ядро его аналитических структур.

Необходимо учитывать, что при сотрудничестве власти с независимыми аналитическими центрами, академическими институтами, государственными системами анализа и информации происходило не только формирование аппаратных аналитических центров, но и экспертной среды, питавшей российские структуры власти информацией и ориентировавшей их в политике. Но добравшись до рычагов управления страной, эксперты быстро утратили независимость мысли и действия, присущие интеллектуалам, властью не обремененным, - аналитики перешли в аппарат исполнительной власти: в администрацию, Президентский Совет и т.д. В привлечении экспертов исполнительная власть проводила определенную селекцию по политическим взглядам, отсеивая нелояльных.

Наряду с увеличением количества исследовательских центров политические партии, группы политически активных предпринимателей, а также приватизированные промышленные и финансовые концерны быстро перехватили инициативу - крупномасштабные, высококачественные исследования были организованы за пределами Академии наук, большинство этих исследований были неподконтрольными политическому руководству страны.

5 Российские аналитические структуры на современном этапе

Историю развития аналитических центров в современной России можно условно разделить на несколько периодов. Первый - период поздней перестройки и ранней постперестройки начала 90-х годов. 
 В постсоветский период аналитические структуры чаще видоизменяются, вырастая из недр уже существующих. Они выходят из непосредственно обслуживающих государственную политику структур, из структур академической и университетской науки.

По-разному сложилась судьба бывших партийных исследовательских институтов в постсоветское время. Большинство из них сохранилось за счет смены форм и статуса. Академия общественных наук последовательно превратилась в Академию управления при правительстве (1991-1994) и Академию государственной службы при президенте (с апреля 1994), потеряв при этом значительную часть кадров. Институт общественных наук сначала превратился в аналитический центр бывшего президента СССР М.Горбачева (1991-1992), а затем в Финансовую академию при правительстве РФ. Здесь утрата старых кадров была полной: часть из них перешла в Горбачев-Фонд, часть - в независимые аналитические центры. Институт марксизма-ленинизма сохранился практически полностью под новым названием - Российский независимый институт социальных и национальных проблем. Вне зависимости от структурных преобразований и перетока кадров, партийно-государственным институтам удалось просто передать новым аналитическим центрам сложившийся стереотип деятельности: более эффективная в бюрократической системе группа партийных центров всегда была референтной группой у академических ученых - основного кадрового резерва независимых аналитических центров. Референтский тип работы, характерный для аппарата и научных партийно-государственных центров отличался близостью к власти, конкретным решениям, насыщенности информацией. Стиль и форма подачи результатов исследований в виде аналитических записок, доминирующих в появившихся аналитических центрах, скопированы с образцов научно-аппаратной продукции. Этим была достигнута преемственность взаимоотношений аналитиков и власти. В целом партийно-государственные институты сыграли важную структурообразующую роль по отношению к независимой науке, во многом определив ее стиль и форму на несколько лет вперед.

Варианты трансформации академических институтов более разнообразны, чем у структур, обслуживающих органы власти. Реальная перестройка академических институтов началась только в начале 1990-х годов, после разрушения системы государственного финансирования. При институтах создавались лаборатории, центры и объединения, специализировавшиеся на какой-либо отдельной проблеме, или изучая проблему в контексте сопредельных дисциплин. Так был реформирован один из сильнейших академических центров - Институт мировой экономики и международных отношений, долгое время являвшийся головным советским институтом по изучению стран Запада. В его составе были созданы центры: Японских и тихоокеанских исследований, Сравнительных социально-экономических и социально-политических исследований и др. Таким образом, к 1992 году ИМЭМО состоял из собственных отделов, центров, изданий и коммерческих структур, сохранив при этом некую целостность и продолжая оставаться в рамках РАН.

Приблизительно такой же путь трансформации повторил конкурент ИМЭМО в области изучения внешней политики - Институт США и Канады РАН (ИСКРАН). На базе его отделов был создан Российский научный фонд, специализацией которого стало практическое применение знаний сотрудников ИСКРАН.

На основе ряда отделов Института географии в 1992 году образовалась одна из наиболее известных групп политических географов - «Mercator Group». При Институте востоковедения в том же году начала работать по аналогичной схеме научно-издательская аналитическая фирма «Ист-Консалт», ориентированная на традиционных партнеров института из стран Ближнего и Дальнего Востока, Юго-Восточной Азии.

Гласность освободила ученых от идеологического конформизма. Отмена цензуры и доступ к иностранной литературе и зарубежным источникам, возможность общения с иностранными коллегами расширили круг интересов и возможности политических аналитиков. Они стали использовать новые типы данных в своих работах. Новая интеллектуальная среда обострила борьбу между крупными исследовательскими структурами по вопросу о том, кто будет определять исследовательскую повестку и направление работы самих исследовательских центров. Расхождения между ведущими исследовательскими институтами обострялись по мере углубления раскола внутри интеллектуальной общественности. Политические исследовательские центры начали раскалываться на маленькие, более энергичные и мобильные центры анализа публичной политики. Затем у аналитических центров возникли хозяйственные проблемы – им пришлось взять на себя часть финансирования своей деятельности. В условиях высокой инфляции мобилизация необходимых финансовых средств стала трудной задачей для этих центров. 
Ключевым содержанием базовой реформы 1992-1993 гг. стало изменение внутренней структуры основных институтов РАН, превращение их отделов в самостоятельные (в том числе финансово независимые) центры, отмена планирования руководством тематики исследований и работы в общих долговременных проектах. Увеличение возможностей институтов и центров РАН улучшило материальное положение институтов и их сотрудников. 
В ходе реформ снизу и сверху РАН сохранила статус ведущей научной корпорации страны, был создан определенный запас прочности Академии, проявились ее способности адаптироваться к изменяющимся условиям и возможности для продуцирования новых значимых для страны идей. 
Возникшие на основе политических и дискуссионных клубов перестроечного времени команды интеллектуалов активно участвовали в предложении и продвижении тех или иных технологий демократического транзита. Второй период - вторая половина девяностых, когда подавляющее большинство таких команд перешло к ведению избирательных кампаний, теряя при этом функцию центра публичной политики. Аналитические центры этого периода прямо или косвенно имеют выходы на президентские и правительственные структуры. Их работы носят прогностический и исследовательский характер, особенно когда задания исходят прямо или косвенно от правительственных и около правительственных структур, они финансируются этими структурами. Их усилиями активно развивалась политика теневая, кулуарная, часто - манипулятивная. Этот период можно назвать периодом господства команд политтехнологов. 
 В последние годы в Москве и в ряде других регионов России стала заметна деятельность аналитических центров, ведущих свое происхождение от организаций, рассматривающих себя как структуры гражданского общества и предлагающие к внедрению технологии общественного участия, т.е. работающие как Центры развития демократии или Центры публичной политики. Примерами могут служить Фонд ИНДЕМ, Московская хельсинская группа в Москве, Санкт-Петербургский гуманитарно-политологический центр Стратегия, Центр развития гражданских инициатив в Чите и т.д.   Ярким примеров этого периода является деятельность центра "Стратегия", который возглавляет А. Сунгуров – ведущий отечественный специалист по истории мозговых центров.

Говоря о современном состоянии политического анализа необходимо отметить, что оно формируется существующим политическим полем страны. 
Сегодня сложились новые отношения между властью и аналитическими центрами. Система принятия решений в области внутренней и внешней политики почти не предусматривает вовлечения в этот процесс третьих лиц. Внутренняя политика является зоной ответственности Управления внутренней политики Администрации Президента. Элемент экспертного обсуждения проблем выражается в том, что руководители некоторых аналитических центров приглашаются на совещания к главе Управления внутренней политики.

В России существует множество аналитических центров, желающих предложить власти свой продукт. Однако большинство из них представляет собой PR-фирмы, немногие способны предложить качественную аналитику или разработать глобальные политические стратегии. Большая часть структур, которые пытаются взаимодействовать с властью, работают за возможность работать с госструктурами. Создавая себе репутацию близкой к власти организации, аналитические центры конвертируют этот актив в доходы при работе с коммерческим заказчиком.

Однако существует несколько аналитических центров, которые получают госзаказы: ФЭП, Институт общественного проектирования (ИнОП), фонд «Политика», ФОМ, ВЦИОМ, а также Институт стран СНГ, Центр политической конъюнктуры (ЦПКР) и ряд других структур. Близкие к Администрации Президента аналитические центры не участвуют в разработке глобальных политических стратегий, а выполняют локальные поручения. Так, ИнОП разрабатывал Закон "Об Общественной палате". 
Активный исполнитель политических заказов - ФЭП. Фонд проводил мониторинг в регионах, где истекали полномочия губернаторов или должны были состояться выборы в местные парламенты. Сегодня аналитика реализации национальных проектов в регионах и мониторинг региональной прессы - проект Фонда эффективной политики, выполняемый по заказу Кремля. Исполнительная власть сотрудничает с крупнейшими российскими социологическими службами: электоральные рейтинги и рейтинги доверия, опросы по текущим событиям - наиболее известные проекты ВЦИОМа и ФОМа, данные о которых еженедельно публикуются на их сайтах и параллельно передаются в Управление внутренней политики. Регулярное измерение рейтинга доверия к главе правительства и руководителям обеих палат парламента, вице-премьерам, а также главе президентской администрации - также задачи ФОМа, выполняемые по поручению Администрации Президента. Результаты подобных опросов не всегда появляются на официальном сайте фонда. ФОМ проводит фокус-группы с целью анализа реализации нацпроектов, отчеты о которых поступают в Кремль. ВЦИОМ редко делает опросы, предваряющие то или иное государственное решение. Чаще центру приходится проводить опросы после события, когда решение уже принято, или после резонансных событий. "Единая Россия" также является клиентом ВЦИОМа.