Досудебное урегулирование налоговых споров

                                                                                                                                      

                                                                                                              На правах рукописи 
 
 
 
 
 

Шинкарюк  Денис Александрович 
 
 
 
 
 
 

ДОСУДЕБНОЕ  УРЕГУЛИРОВАНИЕ

НАЛОГОВЫХ СПОРОВ

(финансово-правовое  исследование) 
 
 
 
 
 

Специальность 12.00.14 – административное право,

финансовое  право, информационное право. 
 
 
 
 
 

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Омск-2008

    Диссертация выполнена на кафедре государственного и муниципального права Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского 
 

 
 

    Защита  состоится «30» октября 2008 г. в 11 час. 00 мин. на заседании диссертационного совета ДМ 212.179.06 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора наук при Омском государственном университете им. Ф.М. Достоевского по адресу: 644089, г. Омск, ул. 50 лет Профсоюзов, д. 100, учебный корпус 7 (юридический факультет), зал заседаний Ученого совета, ауд. 315. 
 

    С диссертацией можно ознакомиться в  научной библиотеке Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского по адресу: 644077, г. Омск, пр. Мира, д. 55А, учебный корпус 2. 
 

    Автореферат разослан «25» сентября 2008 г. 
 
 
 
 
 

Ученый  секретарь диссертационного совета                                И.В. Глазунова

 

     I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

      Актуальность  темы исследования. Налоговое законодательство, в силу его значимости для государства в целом, всегда являлось предметом пристального внимания всех слоев общества. Несмотря на то, что в современном виде оно появилось с принятием в 1998 году части первой Налогового кодекса Российской Федерации, правотворческая деятельность по внесению изменений в законодательство о налогах и сборах не прекращается и по сегодняшний день.

      И если на первых этапах задачей ученых финансистов и законодателя являлось формирование основ налогового законодательства, создание основных его институтов и механизмов, а также непосредственная разработка системы налогов и сборов, то в настоящее время усилия и тех, и других направлены на доведение правовых конструкций до совершенства, отладку созданных механизмов и совершенствование существующих обязательных платежей.

      На  современном этапе экономического развития Российской Федерации особо  актуальной является проблема своевременного пополнения бюджета, его сбалансированности по доходам и расходам, обеспечение финансирования федеральных, региональных и местных потребностей.

      Налоги  – основной источник доходов государства, за счет которых формируется до 80 % федерального бюджета. Общий объем доходов федерального бюджета в 2007 году утвержден в размере 6 965 317 200 тысяч рублей, налоговые доходы предусмотрены в размере 4 242 963 000 тысяч рублей, что составляет 61 % от общего объема доходов федерального бюджета¹. В 2008 году объем доходов федерального бюджета утвержден в размере 8 056 875 884 тысяч рублей, из них налоговые доходы 4 586 209 152 тысяч рублей или 57 % от общего объема доходов федерального бюджета². При этом фактически налоги в Российской Федерации уплачивает лишь половина налогоплательщиков. Число налогоплательщиков, не представляющих отчетность в налоговые органы или представляющих «нулевую» отчетность, по состоянию на начало 2004 года составило 1 458 725 организаций и 967 691 индивидуальных предпринимателей³. В 2007 году, согласно опросам общественного мнения, около 25% населения страны считают приемлемым не платить налоги, если можно уклониться от их уплаты⁴. Поэтому вопрос четкого, без неясностей и двусмысленностей правового регулирования взаимоотношений налоговых органов и налогоплательщиков (налоговых агентов), возникающих в сфере налогообложения, был и в настоящее время остается одним из основных вопросов построения правового государства и возможности дальнейшего продолжения экономических реформ.

      Поскольку деятельность государства связана  с изъятием у физических и юридических  лиц принадлежащего им на праве собственности имущества, то это неизбежно создает конфликтные ситуации. Разрешению возникающих противоречий между государством и налогоплательщиками до недавнего времени было отдано преимущественно судебным органам государства. Однако загруженность судебных инстанций, а также высокий показатель количества случаев, когда действия налоговых органов признаются неправомерными, выявили необходимость введения дополнительных средств разрешения противоречий, возникающих при применении законодательства о налогах и сборах. В числе таких средств может выступать и институт досудебного урегулирования налоговых споров.

      В идеале нормативно-правовое регулирование  досудебного разрешения налоговых  споров должно создавать условия  целостного, последовательного, рационального  и успешного выполнения фискальных задач государства, с одной стороны, и обеспечение охраны прав и законных интересов налогоплательщиков и совершенствование правовых гарантий от должностных злоупотреблений, с другой.

      Правовое  регулирование досудебного разрешения налоговых споров на сегодняшний день остается малоизученным. Вместе с тем исследование данного вопроса имеет как теоретическую (с целью выявления путей дальнейшего совершенствования законодательства), так и практическую (для защиты прав налогоплательщиков и интересов государства) необходимость.

      Отсутствие  полноценного налогового законодательства привело к тому, что основные положения  о досудебном разрешении налоговых  споров до принятия Налогового кодекса  Российской Федерации не были в достаточной  степени отражены на законодательном уровне, а в основном вырабатывались в процессе правоприменительной деятельности.

      Налоговый кодекс Российской Федерации закрепил ряд мер, направленных на разрешение конфликтных ситуаций между налоговыми органами и налогоплательщиками. Однако это не изменило ситуацию коренным образом.

      Недостаточность научного и теоретического материала, противоречивость и неслаженность  федерального законодательства в области  регулирования порядка разрешения налоговых споров обуславливают, в  числе других причин, «самодеятельность» правоприменителей в данной сфере общественных отношений.

      Именно  поэтому научная разработка таких  категорий, как налоговый спор, досудебное урегулирование налоговых споров, процедура  их разрешения способна внести значительный вклад в теорию финансового и, в частности, налогового права, а также усовершенствовать правоприменительную налоговую практику.

      Степень научной разработанности  темы. Несмотря на актуальность исследования механизмов урегулирования налоговых споров, обнаруживается слабая научная разработанность проблемы. В учебных пособиях по финансовому и налоговому праву механизму разрешения налоговых споров уделяется незначительное внимание.

      Теоретические работы, посвященные комплексному изучению налоговых споров и механизму их разрешения, отсутствуют. Лишь в работах И.В. Цветкова⁵ предпринимались попытки выделения признаков, отличающих налоговые споры от иных споров (например, гражданских) и проведения их классификации.

      Г.В. Петрова в рамках своих научных  исследований также обращалась к вопросу классификации налоговых споров⁶.

      Существующим  проблемам разрешения налоговых  споров уделено внимание в работах  С.Г. Пелеяева и В.М. Зарипова⁷.

      Отдельные недостатки досудебной процедуры урегулирования налоговых споров отмечались А.С. Жильцовым⁸.

      В связи с неразработанностью проблемы налоговых споров и механизма  их разрешения в финансово-правовой науке, автор в процессе проведения исследования опирался, прежде всего, на труды ученых по общей теории права, административного, конституционного и гражданского права: С.С. Алексеева, В.С. Бахраха, Н.А. Бобровой, С.Н. Братуся, В.В. Витрянского, Н.В. Витрука, С.А. Герасименко, А.Б. Годес, Б.М. Лазарева, А.В. Малько, А.В. Мицкевича, В.А. Мусина, А.П. Сергеева, Ю.Н. Старилова, Ю.К. Толстого, Р.О. Халфиной, Г.Ф. Шершеневича, Ц.А. Ямпольской, В.Ф. Яковлева.

      Особое  внимание было уделено работам в  области финансового и, в частности, налогового права таких ученых, как: А.В. Брызгалин, Е.М. Гиссин, А.С. Емельянов, С.В.Запольский, Е.А. Имыкшенова, М.В. Карасева, Ю.А. Крохина, Н.П. Кучерявенко, М.В. Кустова, О.А. Ногина, М.Ю. Орлов, С.Г. Пепеляев, М.А. Перепелица, В.В. Попов, Е.А. Ровинский, О.В. Староверова, О.А. Тарасенко, М.В. Титова, Н.И. Химичева, С.Д. Цыпкин, Н.А. Шевелева, Н.Д. Эриашвили, В.А. Яговкина и других.

      Содержание  и выводы исследования базируются на трудах А.П. Балакиной, Т.А. Гусевой, А.С. Жильцова, В.М. Зарипова, И.С. Иванова, Е.Б. Лупарева,  Г.В. Петровой, В.В. Семинихина, А.А. Тадеева, Д.Е. Фадеева, И.В. Цветкова и др.

      Объектом  диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе возникновения и разрешения налоговых споров.

      Предметом диссертационного исследования является законодательство о налогах и сборах, научно-практические концепции, а также правоприменительная практика по вопросам разрешения налоговых споров в досудебном порядке.

      Цель  и задачи диссертационного исследования.

      Цель  настоящей работы – всестороннее научно-практическое исследование налоговых  споров; анализ понятия и признаков  налогового спора; изучение механизма досудебного урегулирования налоговых споров и, как следствие, разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию налогового законодательства и правоприменительной практики в сфере досудебного урегулирования налоговых споров.

      Достижение  этой цели требует последовательного  решения следующих задач:

– определение  понятия и признаков налогового спора;

– проведение классификации налоговых споров;

– определение  субъектного состава досудебного  урегулирования налоговых споров;

– проведение анализа порядка досудебного урегулирования налоговых споров;

– разработка научно обоснованных рекомендаций и  практических предложений по совершенствованию  налогового законодательства в части, имеющей отношение к досудебному  урегулированию налоговых споров.

      Методологическая  и источниковедческая базы исследования. Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, основаны на общенаучных методах и совокупности частно-научных методов познания.

      В ходе работы над диссертацией использовались методы анализа, синтеза, системно-структурный, сравнительный, логический, структурно-функциональный, формально-юридический, метод правового моделирования.

      Положения и выводы диссертации основываются на изучении Конституции Российской Федерации, Налогового кодекса РФ, Гражданского кодекса РФ, а также иных нормативных правовых актов, регламентирующих порядок досудебного разрешения налоговых споров.

      Эмпирическую  базу исследования составляют акты Высшего арбитражного суда РФ, судебные постановления федеральных арбитражных судов, практика деятельности налоговых органов в сфере досудебного урегулирования налоговых споров.