Институт местного самоуправления в России

Сторонники «государственной» теории исходили из тесной связи органов самоуправления с началом общего государственного устройства и необходимости включения их в систему государственных учреждений. Так, А.Д. Градовский писал: «Если системой самоуправления может быть названа такая система внутреннего управления, при которой государство передает некоторые из своих задач в руки местного населения, то из этого следует, что они должны действовать на правах государственных властей» [19].

Органы самоуправления должны иметь возможность в определённых пределах осуществлять государственно- властные полномочия.

Академик В.П. Безобразов сущность самоуправления определял как управление «по законам и чрез законы», противопоставляя его приказному порядку управления. Учреждения самоуправления он считал органами государственного организма, как и бюрократические учреждения. Те и другие рассматривались им как разные формы одной и той же власти. Поэтому главным пороком Положения о земствах 1865 г. Безобразов считал то, что земские учреждения не были введены в общую систему государственного управления, а «поставлены подле нее как отдельные государственно-общественные тела, не имеющие никаких органических связей с этой системой» [13].

«Политическая» теория, согласно которой самоуправление есть, прежде всего, самостоятельность граждан, не поступивших на правительственную службу и потому не переставших быть гражданами, дисциплинарно и материально свободными в своём волеизъявлении. Местное население и общественность принимались как нечто целое и солидарное, как «народ», противостоящий начальству.

Наряду с названными теориями П.И. Стучка выдвигал так называемую «органическую» теорию самоуправления. «Эта теория, - писал он, - …приравнивает все государство к живому организму. Государство – это сложная личность. Низшая его организация – это община. Как низший социальный организм, она обладает целым рядом публично правовых полномочий, не делегированных от государства, а принадлежащих ей самостоятельно, по собственному праву, как социальному организму» [29].

Российскими учёными выделены следующие основные признаки местного самоуправления:

- возможность  самостоятельного существования  территориального образования, что  выражается в организационной  и экономической обособленности  местного самоуправления, его органов  в системе управления обществом, государством, в наделении местного  коллектива статусом юридического  лица. Местное самоуправление не  находится в иерархических связях  с какими-либо структурами, сообразует  свою деятельность при принятии  решений только с законом, гарантировано  от любого вмешательства извне. Однако это не означает, что  местное самоуправление находится  вне системы государственно-властных  отношений и абсолютно независимо  от государства. Речь идёт о  самостоятельности в пределах  полномочий, которые определяются  нормативными актами, принимаемыми  органами государственной власти. К тому же органы местного самоуправления обязаны действовать в русле единой общегосударственной политики (экономической, социальной, экологической, политики в области культуры, образования, здравоохранения и др.), что само по себе является мощным фактором, препятствующим развитию сепаратистских тенденций на местном уровне;

- наличие и  реальное функционирование местных  представительных органов, обладающих  правом представлять интересы  населения и принимать от его  имени решения, обязательные для  исполнения на территории муниципального  образования. Функционирование представительных  органов местного самоуправления  обеспечивает участие широких  слоёв населения в делах местного  характера, учит людей азам демократического  общежития, формирует в них сознание  причастности к процессу управления  территориальным образованием;

- возможность  участия всего населения соответствующей  территории в процессах выработки  и принятия решений по всем  основным вопросам жизнедеятельности  местного коллектива. Для реализации  этого положения существенное значение имеет право населения муниципального образования на правотворческую инициативу и на обращение в органы местного самоуправления. Народная правотворческая инициатива и обращение граждан в органы местного самоуправления позволяют населению территориального образования участвовать в определении задач и направлений деятельности органов местного самоуправления, в выработке проектов их решений, в контроле за деятельностью органов местного самоуправления. Общественное мнение имеет большое значение при подготовке целевых программ, разработке местного бюджета, при построении структуры органов местного самоуправления, при оценке деятельности депутатов и иных должностных лиц;

- выборность  местных органов власти на  широкой демократической основе, регулярная сменяемость их состава, осуществление общественного контроля  над аппаратом управления. Наличие  выборных органов местного самоуправления  – важнейшее организационное  условие его реальности и эффективности. Их деятельность способствует  реализации самостоятельного статуса  местного самоуправления, поскольку  только избранные населением  органы местного самоуправления  и их должностные лица являются  независимым при проведении муниципальной  политики;

- ответственность  органов местного самоуправления  в рамках своей компетенции  собственными ресурсами. Муниципальные  органы несут ответственность  за принимаемые решения – перед  населением, перед государством, перед  хозяйственными структурами. При  этом все намечаемые и осуществляемые  решения и действия органов  местного самоуправления должны  исходить из того, что муниципальные  образования являются субъектами  гражданско-правовых отношений, экономически  самостоятельны и потому сами  отвечают по своим обязательствам, принадлежащим им на праве  собственности имуществом. Поэтому  неразумные действия органов  местного самоуправления при  осуществлении ими своих функций  могут дорого обойтись муниципальному образованию. Должностным лицам органов местного самоуправления необходимо всегда помнить об этом и тщательно анализировать возможные последствия принимаемых решении.

Современные теоретические представления о природе российского местного самоуправления, к сожалению, во многом полярны [14]. В первом из них местное самоуправление противопоставляется организации власти на местах в советский период развития государства. Второй аспект заключается в том, что местное самоуправление анализируется и объясняется с позиций его отличия и даже противопоставления государству и государственной власти.

Законодатель закрепляет наряду с существовавшими ранее формами народовластия на конституционном уровне местное самоуправление. У населения появилась новая конституционно обозначенная форма реализации власти, которая имела ограниченное выражение в досоветский период и была сведена к минимуму в советский. Истоки российского местного самоуправления были обусловлены в первую очередь центристскими началами в организации народовластия.

Поэтому стремление ввести ныне местное самоуправление сверху встречает непреодолимые барьеры на своем пути. Можно лишь констатировать становление российского местного самоуправления. Оно еще только зарождается. При этом население и сел, и городов не представляет всей сути этой местной власти, относится к ней во многом с безразличием, что подтверждается низкой явкой избирателей на выборы депутатов представительных органов местного самоуправления, малой активностью и инициативностью самих органов представительной власти.

1.2. Возникновение местного самоуправления в России

Представляется очевидным, что при обсуждении проблем реформы местного самоуправления в современной России, ее первых итогов необходимо учитывать трудности становления местной власти, являющегося длительным историческим процессом, тесно связанным с развитием государства.

Развитие политической системы России на протяжении большей части ее истории характеризовалось доминированием централизованного государства, сравнительно низким уровнем гражданского участия в решении публичных дел в сочетании с сильной коллективистской (общинной) традицией. Поэтому Российская Федерация имеет отличный от западного исторический опыт становления местного самоуправления, и в силу этого его система не может быть отнесена к какой-либо из классических моделей муниципальной организации.

В дореволюционной России выделяют следующие наиболее устойчивые формы самоуправления: вечевая демократия Древней Руси, слободское самоуправление, земское и городское самоуправление[16].

Вечевая демократия — наиболее раннее проявление самоуправленческих начал на Руси. Ее развитие происходило в период перерастания родоплеменных объединений в добровольные общности самостоятельных хозяев — древнерусские общины. Как основообразующие институты раннефеодального общества общины представляли собой самоуправляющиеся, автономные организации, обладающие административно-судебной самостоятельностью. Высшими органами управления общины были сходы жителей — вече, на которых решались важнейшие вопросы их жизни: о войне, мире, приглашении и изгнании князей, принятии законов, избрании должностных лиц и др.

Классическими образцами самоуправляющихся городских общин древней Руси являются Новгород и Псков. Административно-территориальное устройство, порядок формирования органов управления и разделение функций между центральными и местными органами в этих городах, — все говорит о наличии там элементов местного самоуправления.

          Верховная власть в России была сосредоточена в руках государя-самодержца, но на местах власть действовала на основаниях самоуправления, гармонично сочетавшего самоуправление крестьянских общин и волостей, городов и уездов, самоуправление дворянского и мещанского сословий, казачье самоуправление и самоуправление инородцев.

         Самой совершенной формой русского самоуправления была самоорганизация крестьян-земледельцев. Жители одной или нескольких деревень составляли мир — сельскую общину, имеющую демократическое собрание — сельский сход, и выборное управление — староста, сотский и десятские. Сельский сход демократическим путем решал вопросы распределения земельных наделов, расклада подати, вопросы пользования лесом, сдачи в аренду мест для рыбной ловли, лугов, общественных мельниц, пополнения общественных запасов на случай неурожаев и стихийных бедствий, приема в общину новых членов, давал согласие на отлучку из общины или переселение в другие места. Община неформально осуществляла социальный контроль и цензуру нравов. Крестьяне дорожили общиной, что позволило ей просуществовать до начала коллективизации.

Навыки самоуправления и совместного труда русские люди сохранили и в городской среде. Русская рабочая артель была добровольным товариществом равноправных работников, способным на основе взаимопомощи и взаимовыручки решать практически любые производственные и хозяйственные задачи.[27].

Формами местного самоуправления России с конца XV до начала XVIII в. являются самоуправление городских слобод и крестьянское общинное самоуправление. Как отдельная самоуправляющаяся единица каждая городская слобода имела возможность выбирать старосту, десятских, складчиков, ведавших «раскладной» повинностей, и других должностных лиц. Основные вопросы решались на слободских сходах. Сохранение слободского самоуправления объяснялось прежде всего стремлением власти обеспечить круговую поруку низших сословий и должное исполнение государственной службы. Для населения такая организация самоуправления означала определенную защиту от вмешательства администрации в их дела и безудержного расширения системы налогов[18].

Вместе с тем, в этот период местное самоуправление как институт не получило должного правового оформления. До середины XVI в. местное управление осуществлялось посредством системы кормлений. В уездах и городах царем назначались наместники, в волостях — волостели, которые в своей деятельности опирались на штат чиновников.

Первая реформа местного самоуправления в нашей стране была проведена при Петре I в 1699 г., когда были учреждены бурмистрские палаты в Москве и земские избы в городах. Состав их был выборный. Избы собирали доходы и заведовали повинностями, лежавшими на купецких и промышленных людях. Управление делами города как целого на них возложено не было, кроме того, их относительная самостоятельность длилась недолго — к 1720 г. повсеместно вместо бурмистерских изб создаются магистраты, подчиненные непосредственно губернатору.

Для эпохи Петра I стало характерным усиление государственного вмешательства в быт народа, рост бюрократической опеки над деятельностью общества. И наряду с этим постоянно делаются попытки вызвать к жизни самодеятельность местных обществ. Так, в 1718 г. проводится городская реформа: вводится сословное самоуправление[4].

Включенные Петром I в структуру управления новые элементы со временем были преобразованы Екатериной II (последняя четверть XVIII в.) в органы с более развитыми формами городского самоуправления, которые просуществовали вплоть до введения земских учреждений в 1864 г. Местные учреждения были тесно взаимосвязаны с сословным строем. Екатерина II стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций («сословных обществ»), предоставив им известные права «по внутреннему управлению сих обществ», а также возложив на них осуществление большинства задач местного управления. Особенно расширились привилегии дворянства, как опоры императорской власти. Для управления сословными делами учреждались должности предводителей губернского и уездного дворянства.

Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II преследовали цель децентрализации управления и развития начал местного самоуправления в России как системы, выполняющей функции государственные (решение дел публичной сферы) и общественные (самоорганизация в целях защиты прав и интересов городских сословий и сельских обывателей, организации локального управления общими делами и имуществами). Необходимо подчеркнуть отличие местного самоуправления от общинных форм организации жизни: в основе первого лежат контрактные отношения граждан по поводу их прав и интересов, а также по поводу частной собственности; в основе вторых — отношения лично зависимых крестьян по поводу исполнения ими тягла и имущества, на которое у них не было титулов собственности.

Несмотря на наличие в историческом опыте России определенных самоуправленческих начал (начиная с новгородской вечевой демократии), по сути, только становление земского и городского самоуправления дает начало местному самоуправлению в нашей стране в его современном понимании.