Общественная палата РФ

 

Содержание

 

 

 

 

Введение

Демократической основой Российской Федерации должна являться постоянная прочная связь между государственным аппаратом и людьми, на благо которых он призван работать. Нарушение прочности этих отношений, утрата доверия и даже страх перед исполнительными органами государства ведут к размыванию демократических устоев, деструктивному отношению к государственному аппарату и в результате - к нарушению гражданского мира и согласия в стране. Это перспектива, которая никого и никогда не может устроить.

Если не предпринимать организационных и правовых мер, то исторические традиции сильной преданности всех граждан, независимо от национальности, российскому государству могут быть нарушены и в перспективе утрачены, что явится фатальным событием как для многонационального народа России, так и для государства.

Историческая практика свидетельствует о том, что государственный аппарат не может нормально функционировать в условиях, напоминающих тоталитарное общество. Демократия, провозглашенная как основа российской государственности, подразумевает активное участие граждан в политике, в государственном управлении; веру в избранных лидеров, уверенность в том, что государство создано для народа, а не народ для государства.

Тема развития гражданского общества в современной России приобретает в последнее время все большее внимание исследователей, однако, к сожалению, многие из них построены по следующей схеме. В начале делается обзор истории понятия «гражданское общество», иногда рассматриваются современные зарубежные публикации по этой теме, иногда - вопросы становления политических партий, а далее, на основе результатов социологических исследований, делался вывод о крайней слабости российского гражданского общества. Особый всплеск подобных публикаций появился после Московского гражданского форума, а также Петербургских университетских форумов по теме гражданского общества 2000-2009 гг.1

Существенно меньше пока, к сожалению, работ, в которых рассматривался бы конкретный опыт развития гражданских организаций, а также анализировались бы возможные модели их взаимодействия – сотрудничества или конфронтации – с органами государственной власти различного вида и уровня. Авторами подобных текстов часто являлись либо «рефлексирующие» активисты и лидеры некоторых НКО.2

Интересными и важными для понимания сути происходящих в стране процессов являются также публикации специалистов – социологов и политологов, которые начали изучать реальный опыт развития гражданского общества в России.

Все это подтверждает актуальность предстоящего исследования.

Цель данной работы – проанализировать участие гражданского общества в разработке и принятии решений органов исполнительной власти.

При этом необходимо решить следующие задачи:

-определить механизмы взаимодействия органов исполнительной власти со структурами гражданского общества;

-охарактеризовать формы участия  гражданского общества в разработке  и принятии решений органов  исполнительной власти и практика  их реализации;

-рассмотреть институты в России и за рубежом как новый субъект гражданского общества.

Объектом работы является общественная палата в России и за рубежом. Предметом работы является общеcтвеннaя пaлaта РФ: сравнитeльный aнализ c зaрубежными aналoгами.

1. Взаимодействие  органов исполнительной власти и институтов гражданского общества

1.1  Механизмы  взаимодействия органов исполнительной  власти со структурами гражданского  общества

Практически все серьезные работы, посвященные развитию НКО, в той или иной мере затрагивают и формы и способы их взаимодействия с органами государственной власти, на местном, региональном и федеральном уровнях. Так, по мнению В.Н.Якимца, для современной России характерно сосуществование трех разновидностей взаимодействия «НКО-власть»3:

А. Квазисоветские – традиционно сложившиеся в советский период способы взаимоотношений граждан и власти, перенесенные в современность после определенного ретуширования, но не претерпевшие сущностных изменений.

Б. Инновационные – новые или крайне редко применявшиеся в доперестроечный период методы сотрудничества, появление которых стало возможным в связи с изменением государственного устройства и доминирующего типа экономических отношений.

В. Мутантные – взаимодействия, объединившие в себе особенности первых двух видов, при этом в основе лежит некий квазисоветский вариант сотрудничества, обладающий при этом внешними свойствами, характерными для инновационных методов.

Среди инновационных механизмов взаимодействия были выделены следующие основные пять видов: конкурсные; социально-технологические; организационно-структурные; процедурные, а также комплексные или комбинированные механизмы.

Л.И.Якобсон с соавторами выделили такие три типа способов сотрудничества органов государственной власти и МСУ с НКО, как:

• взаимное информирование и координация деятельности;

• участие НКО в реализации государственных и муниципальных программ;

• стимулирование государством развития деятельности НКО.

Интересные подходы к формулированию моделей взаимодействия власти и НКО в России содержатся в работах Е.В.Белокуровой с соавторами, сложившейся из выпускников Европейского университета в СПб. Исследователи этой группы для объяснения процессов становления общественных организаций в России и форм их взаимодействия с властью, привлекают разработанные в западной политологии плюралистическую и корпоратистскую модели. Так, в кандидатской диссертации, Е.В.Белокурова выдвигает предположение, что в государстве, где долгое время господствовала корпоратистская модель взаимодействия государства и третьего сектора, государственные акторы по инерции пытаются создать корпоратистские структуры для взаимодействия с новыми организациями. Автор считает возможным реализацию в современной России двух моделей взаимодействия власти и НКО – государственно-корпоратистскую и либерально-корпоратистскую.4

Первая модель соответствует, по видимому, квазисоветской и мутантной моделям, предложенным В.Н.Якимцом, либерально-корпоратисткая – инновационной. Стоит отметить, что третий из способов сотрудничества власти и НКО из предложенных Л.И.Якобсоном – «стимулирование государством развития деятельности НКО» не укладывается, по-видимому, ни в одну из преложенных в работе Е.В.Белокуровой моделей.

Спустя три года после завершения своей диссертационной работы Е.В.Белокурова вместе со своими коллегами по ЕУ в СПб - Н.Яргомская и М.Ноженко, предприняли по заказу СПб гуманитарно-политологического центра стратегия исследование моделей взаимодействия НКО и власти в пяти регионах Северо-Запада России.

В рамках этого исследования были сформулированы три основные модели взаимодействия НКО и органов власти:

• Нормативная модель, основанная на либеральной традиции, в рамках которой НКО выступают важными институтами, осуществляющими связь между публичной и частной сферами.

• Легитимационная модель, основанная на системном подходе Д.Истона и развитого затем Г.Алмондом и С.Вербой, в рамках которого НКО выполняют важные функции на «входе» политической системы, функции артикуляции и агрегации интересов.

• Инструментальная модель. Здесь во главу угла ставиться инструментальная функция эффективного решения социальных проблем.

Как отмечают авторы, в каждом из подходов возможны варианты между полюсами участия и неучастия.

Целью настоящей работы является выдвижение, на основе существующих подходов, ряда моделей, описывающих взаимодействие органов власти и структур гражданского общества.

Исходя из кратко рассмотренных выше подходов, а также из системных представлений, в первом приближении можно представить себе три варианта взаимодействия органов власти и гражданских структур: сотрудничество, отсутствие сотрудничества и конфронтация. При этом сотрудничество может быть как партнерским, подразумевающим равенство сторон и взаимодействии, построенном на доминировании, вплоть до полного подчинения одной из сторон. Ясно, что в реальных современных условиях такой доминирующей стороной может быть только государство.

А. Партнерское взаимодействие.

1. Модель поддержки развития  НКО, или «модель садовника». Органы  как федеральной, так и региональной  власти принимают нормативные  акты, способствующие появлению и развитию независимых общественных организаций, как основы зарождающегося гражданского общества, и предпринимают конкретные действия по поддержки развития таких организаций.

2. Партнерская модель, при которой  государственные органы понимают важность независимых неправительственных организаций и не пытается ими управлять, а участвует в различных формах диалога с НКО, в виде «переговорных площадок» и иных форм. Важным критерием для существования подобной модели является понимания ответственными представителями органов государственной власти важности для эффективного демократического государства самого феномена общественного контроля, готовность услышать результаты такого контроля и принять меры для исправления выявленных недостатков.

3. «Модель архитектора». Организации гражданского общества формируют публичную политику, предлагая повестку дня, а также решения определенных проблем, предлагают и участвуют в реализации реформы конкретных институтов государственной власти, участвуют в создании новых органов государственной власти, обучают и воспитывают чиновников государственных структур

Б. Взаимодействие, основное на доминировании власти.

4. Патерналистская модель. Государство  разрешает определенную автономию  неправительственных организаций  при условии, что те не вмешиваются в дела власти, а также обеспечивают поддержку соответствующих кандидатов на выборах. В обмен на политическую лояльность властные структуры обеспечивают определенную поддержку деятельности подобных организаций – путем представления бесплатных помещений или льготной аренды, путем прямого финансирования, оказание преференций при распределении грантов и иными способами.

5. Модель «Приводных ремней». Эта  модель была наиболее ярко  представлена в Советском Союзе  в 1930-1970-е годы, когда партийно-государственный аппарат рассматривал все общественные организации исключительно как передаточные механизмы от партийного руководства к рядовым жителям страны, при этом ни о какой самостоятельности в этом случае и говорить не приходилось. «Общественные» организации занимали положенное им место винтиков, точнее, приводных ремней в находящейся под полным контролем руководства политической системы.

В. Отсутствие взаимодействия (игнорирование)

6. Модель игнорирования, когда государство  не замечает большинства НКО, не мешает, но и не помогает их деятельности. Такая модель может быть реализована в условиях разнообразной негосударственной поддержке деятельности НКО с одной стороны и концентрацией власти на разнообразных политических и экономических проблемах, с другой.

Г. Конфронтация.

7. Модель «Борьбы с противником». В рамках этой модели представители  государства видят, как правило, неоправданно, в лице независимых  неправительственных организаций, в первую очередь правозащитного  толка, не желающих «встраиваться» в патерналистскую модель, опасность для собственной власти, и стараются осложнить их деятельность или даже их закрывать. При этом финансирование из международных фондов трактуется как превращение такой организации в «агента иностранного влияния».

8. Модель «Гражданского неповиновения». В условиях нарушения властью  гражданских прав человека и  политических свобод ряд общественных  организаций и отдельных избирает  тактику гражданского неповиновения  – участия в несанкционированных  митингах, пикетах, других действиях, вызывающих репрессивные действия власти, переходя тем самым уже в фактически уже в плоскость политической борьбы. Органами власти такое поведения часто трактуется как экстремистское, вместе с тем право на гражданское неповиновения в ряде работ рассматривается как одно из важных политических прав. Отметим, что поиск границы между обоснованной реализацией этого права и настоящим экстремизмом является сложной задачей.

 

1.2 Формы участия  гражданского общества в разработке  и принятии решений органов исполнительной власти и практика их реализации

Проводимая в стране административная реформа - это отражение критического взгляда на существующий порядок взаимоотношений государственного аппарата с гражданским обществом. Достижение основной цели этой реформы - повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти невозможно без обеспечения их открытости и доступности для граждан и юридических лиц и результативного взаимодействия с институтами гражданского общества. Необходимо осознать центральную роль гражданина в государстве.

Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 15 августа 2001 г. N Пр-1496, предусматривает обеспечение возможности участия граждан и структур гражданского общества в процессе подготовки решений, объективное информирование о деятельности государственных органов и государственных служащих в соответствии с федеральным законом, дебюрократизацию отношений между государственными служащими, гражданами Российской Федерации и структурами гражданского общества.