Государственная система управления экологическими рисками

2.2. Институциональные основы обеспечения управления экологическими рисками в РФ

С учетом принимаемых усилий по преодолению кризиса, одной из главных задач экологической политики на среднесрочный период в Российской Федерации является применение принципа нормирования допустимого воздействия на окружающую среду на основе показателей наилучших существующих технологий (НСТ). Такой переход к практике развитых стран, где нормирование воздействия на ОС основано на установлении для природопользователей технических нормативов с привязкой к реестрам наилучших доступных технологий (НДТ) полностью отвечает интересам обеспечения конкурентоспособности российских предприятий.

Несколько слов о смысловых различиях определений НСТ и НДТ. В России НСТ – это технология, основанная на последних достижениях науки и техники, направленная на снижение негативного воздействия на ОС и имеющая установленный срок практического применения с учётом экономических и социальных факторов.

В странах ЕС с середины 90-х годов прошлого столетия понятие НСТ трактуется как «наилучшие доступные технологии» (НДТ) и означает самую эффективную и передовую стадию развития производственной деятельности и методов эксплуатации установок, которая свидетельствует о практической пригодности определенных технологий для создания принципиальной основы для обеспечения предельных величин эмиссий, направленных на предотвращение и, если это невозможно, общее сокращение эмиссий и ослабление воздействия на окружающую среду в целом.

Очевидно, что смысл минимизации негативного воздействия конкретной технологии на ОС заключается как в её проектных параметрах, так и в уровне управления конкретными технологическими параметрами воздействия на ОС. Именно это и является ключевым моментом. Только общение госорганов нормирования и контроля на одном языке целевых параметров технических/технологических нормативов с техническим персоналом предприятий-загрязнителей и даст желаемый во времени результат снижения негативного воздействия на ОС. Опыт стран ЕС по динамике качества ОС – яркий тому пример. Поэтому, не мудрствуя лукаво, далее предлагается использовать наработанный лучшими практиками термин НДТ.

Задачи по реформированию системы экологического регулирования были сформулированы в решениях Совета безопасности от 30.01.2008 и в Указе Президента Российской Федерации от 04.06.2008 г. № 889. Развитие экономических стимулов и снятие административных барьеров для внедрения экологически чистых производств и технологий в металлургии предусмотрено Протоколом совещания у Председателя Правительства РФ В.В. Путина 24.07.2008. Такой подход разделяют все ведущие компании реального сектора российской экономики.

Все эти основополагающие документы направлены на создание условий для улучшения качества окружающей среды в России в будущем.

В то же время необходимо отметить, что за прошедшие десятилетия мы создали немало очагов напряжения в отношениях между природой и человеком. Министерством природных ресурсов и экологии впервые проведена работа по анализу сложившейся в нашей стране ситуации.

В целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности в рамках российского законодательства установлены требования по разработке нормативов допустимых выбросов/сбросов веществ и микроорганизмов в окружающую среду, нормативов допустимых физических воздействий (количества тепла, уровни шума, вибрации и пр.) на окружающую среду, нормативов образования отходов производства и потребления, которые должны обеспечивать соблюдение нормативов качества окружающей среды.

При этом установление нормативов допустимых выбросов и сбросов согласно ст.ст. 19 и 23 ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ должно исходить из нормативов качества окружающей среды и технологических нормативов, а также с учетом международных правил и стандартов в области охраны окружающей среды.

Однако, несмотря на наличие в законодательстве основополагающих положений, касающихся нормирования на основе показателей НСТ (НДТ), применение данного подхода затруднено ввиду отсутствия должного механизма реализации установленных норм. Отсутствие соответствующего нормативно-правового обеспечения рассматриваемой проблемы увеличивает риск необоснованного повышения экологических платежей за выбросы/сбросы и размещение отходов производства и потребления.

Принимая во внимание положение дел в сфере природоохранных отношений в Российской Федерации, а также наличие положительного западного опыта, желание и готовность бизнеса внедрять НДТ, можно заключить, что имеются все основные предпосылки для введения в России системы нормирования, основанной на НДТ.

Широкий круг вопросов обеспечения экологической безопасности с начала девяностых годов нашел отражение российском законодательстве в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и охраны окружающей природной среды. Интенсивно развивающееся законодательство в период с 1993 по 1996 г., привело к появлению новых законов, регулирующих отношения по безопасности на предприятиях. Это касается вопросов охраны труда, пожарной безопасности, чрезвычайных ситуаций и ряда других. К этой группе законов относятся «Основы законодательства по охране труда», федеральные законы «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «О пожарной безопасности», «Об экологической экспертизе» и другие. В результате отношения по безопасности для предприятий, аварии на которых могут произойти с ничтожно малой вероятностью и последствия этих аварий практически не представляют опасности для населения и окружающей среды, в достаточной степени регулируются действующим законодательством. Среди относящихся к этой группе законов регулирование отношений по экологическому страхованию представлено Федеральным законом «Об охране окружающей среды» и Законом РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации».

Первый из них рассматривает экологическое страхование как один из методов экономического регулирования в области охраны окружающей среды (глава IV, ст. 18): «Экологическое страхование осуществляется в целях защиты имущественных интересов юридических и физических лиц на случай экологических рисков. В Российской Федерации может осуществляться обязательное государственное экологическое страхование». Причем следует отметить, что государственное страхование осуществляется страховыми организациями любой формы собственности, но за счет средств, предоставленных из соответствующего бюджета (статья 927 ГК Российская Федерация).

Закон РФ «Об организации страхового дела в РФ» в большей части оказался поглощенным Гражданским кодексом и реально регулирует лишь организационные аспекты страхования.

Правовое обеспечение предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций осуществляется на основе федерального закона и. подзаконных актов главным образом МЧС РФ.

Основные документы перечислены ниже:

- Федеральный закон РФ от 21.12.1994 «О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»;

- Постановления Правительства РФ:

- «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» № 1113 от 05.11.1995;

- «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» № 1094 от 13.09.1996;

- «О порядке сбора и обмена в Российской Федерации информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» №334 от 24.03.1997.

Развитие принципов обеспечения экологической безопасности находит отражение в региональном законодательстве, например в законе Нижегородской области «Об экологической безопасности». Этот закон констатирует недопущение на территории Нижегородской области деятельности, последствием которой является ухудшение экологической ситуации. Перечень экологически опасных видов деятельности и источников опасности устанавливается решением органов власти Нижегородской области. Установлены также порядок и нормы включения вопросов обеспечения экологической безопасности в программы социального и социально-экономического развития.

Дополнительные по сравнению с федеральным законодательством мерами являются:

- возможность ужесточения отдельных требований к экологической безопасности по сравнению с федеральным законодательством;

- установление требований к социальной политике, в первую очередь к экологическому воспитанию и образованию;

- установление требований к расселению населения и градостроительной политике, включая введение экологического зонирования территорий;

- повышение эффективности управления экологической безопасностью на основе координации деятельности всех организаций, обеспечивающих экологическую безопасность, исходя из приоритета территориальных интересов над отраслевыми;

- обязательность включения вопросов экологической безопасности в программы социально-экономического развития.

С принятием нового Федерального закона РФ «Об охране окружающей среды» законодательство  в области обеспечения экологической безопасности приведено в соответствие с российским законодательством начала XXI века. Для объектов, не являющихся источниками повышенного риска, законодательство представляется довольно целостным и сбалансированным.

Иная картина складывается для потенциально опасных объектов. Снижение риска возникновения аварий на них требует применения специальных правовых механизмов, которые и установлены федеральными законами «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «Об использовании атомной энергии» и «О безопасности гидротехнических сооружений».

Правовой основой обеспечения в Российской федерации промышленной безопасности является Федеральный Закон РФ № 116-ФЗ от 21.07.97 г «О промышленной безопасности опасных производственных объектов».)., в котором описываются основные процедуры, используемые для регулирования промышленной безопасности – лицензирование, декларирование безопасности. В основу Федерального закона России «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» положены принципы «Конвенции о трансграничном воздействии промышленных аварий», принятой OOH в 1992 г. Эту Конвенцию подписали 72 страны, в том числе Россия. Конвенция направлена на предотвращение промышленных аварий, обеспечение готовности к ним и ликвидации последствий аварий, которые могут привести к трансграничному воздействию. Практически все принципы, содержащиеся в Конвенции, нашли отражение в Российском законодательстве.

В соответствии с Федеральным законом РФ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «для осуществления государственной политики в области промышленной безопасности, Президент Российской Федерации или по его поручению Правительство Российской Федерации определяет федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный в области промышленной безопасности, и возлагает на него осуществление соответствующего нормативного регулирования, а также специальные разрешительные, надзорные и контрольные функции в области промышленной безопасности. Другие федеральные органы исполнительной власти, которые осуществляют отдельные функции нормативно-правового регулирования, разрешительные, контрольные и надзорные функции в области промышленной безопасности, должны координировать свою деятельность с назначенным специально уполномоченным органом.

Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» направлен на предупреждение аварий на производственных объектах, которые по определенным в нем критериям относятся к категории опасных. В законодательной практике развитых стран аналогичные законы появились намного лет раньше после ряда крупных промышленных аварий. К наиболее известным относятся Директива № 82/501/ЕЭС «0 предотвращении крупных промышленных аварий» (Директива Севезо), Закон о чрезвычайном планировании и праве населения на информацию (США), Закон об аварийных ситуациях (ФРГ), система актов CIMAH по безопасности в промышленности (1985 г., Великобритания) и другие.

Одним из наиболее сложных вопросов, как при разработке, так и при реализации закона стал вопрос определения сферы действия закона. Сфера применения тесно связано с понятием «опасный производственный объект». В международном праве также отсутствует определение данного понятия, а законодательно установлены различные критерии, по которым объекты относятся к категории опасных. Поэтому в законе «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» использованы критерии, предложенные в Конвенции о трансграничном воздействии промышленных аварий. Опасные производственные объекты определяются по наличию на них опасных веществ. При количествах веществ равных и больших, чем предложено в Конвенции, к объекту применяются дополнительные меры правового регулирования. Федеральным законом «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» введен еще один критерий для определения опасных производственных объектов - к ним относятся объекты, на которых используются сложные технические устройства и ведутся горные работы и работы в подземных условиях. Критерии отнесения объектов к опасным представлены в приложениях к закону. Объекты, на которых используются радиоактивные опасные вещества, регулируются Федеральными законами «Об использовании атомной энергии» и «О радиационной безопасности населения».

Одним из основных элементов регулирования промышленной безопасности в законе является лицензирование деятельности в области промышленной безопасности. Лицензии выдаются федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным в области промышленной безопасности, и являются официальным разрешительным документом, удостоверяющим право владельца на проведение определенного вида деятельности. При рассмотрении вопроса о выдаче лицензии на эксплуатацию опасного производственного объекта заявитель представляет акт приемки опасного производственного объекта в эксплуатацию или положительное заключение экспертизы промышленной безопасности, а также договор страхования ответственности за причинение вреда в случае аварии на опасном производственном объекте.