Государственный долг: виды, источники, последствия, пути преодоления

Счетная палата поддерживает необходимость совершенствования методов оказания государственной поддержки в форме предоставления государственных гарантий в валюте Российской Федерации и иностранной валюте по проектам, реализуемым на принципе "частно-государственного партнерства", и полагает целесообразным внедрение методов, основанных на оценке рисков.

В соответствии со статьей 1 законопроекта верхний предел государственного внешнего долга Российской Федерации (далее - внешний долг) по состоянию на 1 января 2013 года предусмотрен в сумме 48,4 млрд. долл. США, или 34,6 млрд. евро, что на 8,0 млрд. долл. США, или на 19,8 %, больше, чем по состоянию на 1 января 2012 года (оценка – 40,4 млрд. долл. США).

 

 

Таблица 8 - Динамика объема и структуры внешнего долга России за 2010-2014 г.г.

 

Анализ динамики объема и структуры государственного внешнего долга показывает, что объем государственного внешнего долга в долларовом эквиваленте в 2012 – 2014 годах увеличится по сравнению 2011 годом (ожидаемое исполнение) в 1,7 раза и составит на 1 января 2015 года 69,0 млрд. долл. США.

Увеличение внешнего долга обусловлено заимствованиями на внешних финансовых рынках путем размещения государственных ценных бумаг (еврооблигационных займов), а также увеличением объемов предоставляемых гарантий в иностранной валюте.

Доля долга по государственным ценным бумагам, номинированным в иностранной валюте, в общем объеме государственного внешнего долга в 2012 – 2014 годах сократится с 72,1 % до67,3 %, или на 4,8 процентного пункта.

В 2012 – 2014 годах предусматривается увеличение в 3,4 раза государственного внешнего долга по государственным гарантиям Российской Федерации в иностранной валюте по сравнению с 2011 годом, что связано с увеличением объемов предоставления указанных государственных гарантий в рамках программ государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте на 2012 – 2014 годы.

Пунктом 6 статьи 16 законопроекта установлены верхние пределы государственного внешнего долга Российской Федерации по указанным гарантиям: на 1 января 2013 года –8,3 млрд. долларов США, на 1 января 2014 года – 14,1 млрд. долларов США, на 1 января 2015 года – 18,5 млрд. долларов США. По состоянию на 1 января 2011 года объем долга составил 0,9 млрд. долларов США, или 7,8 % утвержденного предельного объема.

Доля долга по гарантиям Российской Федерации в иностранной валюте в общем объеме внешнего долга увеличится с 17,2 % в 2012 году до 26,8 % в 2014 году, или на 9,6 процентного пункта.

Проектами программ государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов (приложения 38 и 39 к законопроекту) предусматривается предоставление гарантий в общем объеме 14,9 млрд. долл. США: в 2012 году – 4,5 млрд. долл. США, в 2013 году – 5,8 млрд. долл. США и в 2014 году – 4,6 млрд. долл. США, в том числе:

1. на поддержку экспорта промышленной продукции в 2012 и 2014 годах по 3,0 млрд. долл. США, в 2013 году – 3,5 млрд. долл. США;
2. на осуществление инвестиционных проектов в 2012 и 2013 годах по 1,0 млрд. долларов США ежегодно, в 2014 году предоставление гарантий не предусмотрено;
3. по проектам, реализуемым с участием МФО, в 2012 году – 0,5 млрд. долл. США, в 2013 году – 1,3 млрд. долл. США, в 2014 году – 1,6 млрд. долл. США.

Вместе с тем фактическое предоставление государственных гарантий для оказания поддержки экспорта промышленной продукции (товаров, работ, услуг) составило в 2009 году 14,1 %, в 2010 году – 5 %.

Законопроектом предусматривается значительное снижение в 2012 – 2014 годах доли долга по кредитам правительств иностранных государств и МФО: с 10,7 % до 5,9 %, или на 4,8 процентного пункта, что обусловлено финансированием в 2012 – 2014 годах совместных с МФО проектов на условиях софинансирования из федерального бюджета.

В 2012 - 2014 годах Правительство Российской Федерации должно погасить задолженность по межправительственным соглашениям с Германией (окончательный срок погашения – 2013 год) и Турцией (2012 год). Расчет долга по кредитам правительств иностранных государств по состоянию на 1 января 2012, 2013 и 2014 годов полностью учитывает списание задолженности, погашаемой в денежной форме.

Вместе с тем прогнозируемые верхние пределы по государственному внешнему долгу Российской Федерации в течение всего трехлетнего периода не учитывают уменьшение задолженности, погашаемой в товарной форме. Списание задолженности Минфин России предусматривает осуществлять после подтверждения кредиторами фактов ее списания. Поэтому, несмотря на планируемое финансирование товарных поставок, позволяющих рассчитаться по отдельным межправительственным соглашениям в 2012-2014 годах, по ряду стран прогнозируется сохранение задолженности.

В настоящее время имеется неурегулированная задолженность с Мальтой, Боснией и Герцеговиной, Чехией, Румынией, КНДР.

Расходы федерального бюджета по обслуживанию государственного долга Российской Федерации (процентные расходы) на 2012 год предусматриваются в сумме 388,4 млрд. руб., что на 37,7 млрд. руб., или на 10,7 %, больше, чем в 2011 году. В 2014 году указанные расходы составят 579,2 млрд. руб. и превысят законодательно установленный показатель на 2011 год почти в 1,7 раза.

 

Таблица 9 - Динамика расходов по обслуживанию государственного долга (процентных расходов) в 2009 – 2014 годах в млрд. руб.

 

Анализ динамики процентных расходов показывает, что по сравнению с предыдущим годом расходы федерального бюджета по обслуживанию государственного долга в 2012 году увеличатся на 10,7 %, в 2013 году – на 24,2 %, в 2014 году – на 20 %.

Доля расходов по обслуживанию государственного долга в общем объеме расходов федерального бюджета вырастет с 3,1 % в 2012 году до 4 % в 2014 году, или на 0,9 процентного пункта.

Динамика расходов по обслуживанию государственного долга Российской Федерации в абсолютном размере и в процентах к ВВП в 2009 – 2014 годах приведена в диаграмме на рисунке 2.

 

 

Рисунок 2 - Динамика расходов по обслуживанию государственного долга России в абсолютном размере и в процентах к ВВП в 2009 – 2014 годах

 

За 2012 – 2014 года общий объем бюджетных ассигнований, направляемых на обслуживание государственного долга, составит 1 449,9 млрд. руб.

Увеличение процентных расходов обусловлено прежде всего увеличением планируемых для финансирования дефицита федерального бюджета объемов государственных заимствований Российской Федерации на внутреннем и внешнем рынках и соответствующим ростом абсолютного размера государственного долга Российской Федерации.

Расходы по обслуживанию государственного долга увеличатся с 350,7 млрд. руб. (0,7 % ВВП) в 2011 году до 579,2 млрд. руб. (0,8 % ВВП) в 2014 году, или в 1,7 раза. Объем указанных расходов существенно превысит бюджетные ассигнования, направляемые в 2014 году на жилищно-коммунальное хозяйство, охрану окружающей среды, культуру, кинематографию, физическую культуру и спорт, средства массовой информации в целом (273,3 млрд. руб.), образование (499,5 млрд. руб.), здравоохранение (461,8 млрд. руб.), межбюджетные трансферты (494,7 млрд. руб.)

В соответствии с законопроектом государственные расходы по обслуживанию государственного внутреннего долга по сравнению с 2011 годом в 2012 году увеличатся на 42,8 млрд. руб., или на 15,8 %, и составят 314,1 млрд. руб., в 2013 году - на 124,5 млрд. руб., или на 45,9 %, в 2014 году по сравнению с 2011 годом увеличатся в 1,8 раза и составят 479,4 млрд. руб. Доля расходов по обслуживанию государственного внутреннего долга в общих процентных расходах увеличится с 80,9 % в 2012 году до 82,8 % в 2014 году.

Рост расходов по обслуживанию государственного внутреннего долга обусловлен не только увеличением объема государственного внутреннего долга в 2012 – 2014 годах, но и ростом планируемой доходности по государственным ценным бумагам.

Расчет расходов по обслуживанию государственного внутреннего долга в 2012 – 2014 годах производился исходя из планируемой доходности по краткосрочным бумагам 4,5 % - 5,5 %, среднесрочным – 6 % - 7,5 %, долгосрочным – 7,5 % - 8,5 %.

Основной объем бюджетных ассигнований на обслуживание государственного внутреннего долга в 2012 – 2014 годах предусмотрен по облигациям федерального займа с амортизацией долга (ОФЗ-АД) и облигациям федерального займа с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД). В 2012 году на обслуживание ОФЗ-АД предусмотрено 61,6 млрд. руб., в 2013 году – 58,2 млрд. руб., в 2014 году – 57,2 млрд. руб., на обслуживание ОФЗ-ПД - в 2012 году – 200,5 млрд. руб., в 2013 году – 281,5 млрд. руб., в 2014 году – 371,1 млрд. руб.

Прогнозируемая эмиссия государственных ценных бумаг, номинированных в валюте Российской Федерации, в 2012 году составит 1 843,7 млрд. руб., в 2013 году – 1 839,6 млрд. руб., в 2014 году – 1 919,4 млрд. руб. по номинальной стоимости.

В соответствии с законопроектом расходы по обслуживанию государственного внешнего долга в 2012 году по сравнению с 2011 годом уменьшатся на 5,1 млрд. руб., или на6,4 %, и составят 74,3 млрд. руб., в 2014 году - увеличатся в 1,3 раза и составят 99,8 млрд. руб.

Рост указанных расходов обусловлен прежде всего увеличением объемов заимствований (выпуск и размещение еврооблигационных займов Российской Федерации на международных финансовых рынках) до 7,0 млрд. долл. США ежегодно в 2012 – 2014 годах. Кроме того, предполагается повышение плавающих процентных ставок по обслуживанию кредитов иностранных государств и кредитов МФО в 2012 – 2014 годах против уровня процентных ставок, действовавших на 1 сентября 2011 года: по долл. США на 1,1 процентного пункта, 2,3 процентного пункта, 3,5 процентного пункта соответственно; по евро на 1,4 процентного пункта, 2,0 процентных пункта, 2,4 процентного пункта соответственно.

Процентные платежи по государственным ценным бумагам, номинальная стоимость которых выражена в иностранной валюте, в 2012 году составят 71,7 млрд. руб. (2,5 млрд. долл. США), в 2013 году - 83,3 млрд. руб. (2,8 млрд. долл. США), в 2014 году – 95,8 млрд. руб. (3,1 млрд. долл. США). Указанные платежи рассчитаны исходя из ставок купонного дохода в 2012 году – 6 %, в 2013 году - 6,33 % и в 2014 году - 6 %.

Процентные платежи по кредитам, полученным Российской Федерацией от правительств иностранных государств и МФО, будут увеличиваться и составят в 2012 году 2,6 млрд. рублей (91,6 млн. долларов США), 2013 году – 3,2 млрд. рублей (110,1 млн. долларов США), 2014 году – 4,0 млрд. рублей (130,5 млн. долларов США) соответственно.

Расчеты Счетной палаты объема расходов по обслуживанию государственного внешнего долга Российской Федерации с учетом представленных сведений об уровнях процентных ставок, кросс-курсах и другой информации в целом совпадают с показателями, содержащимися в законопроекте.

Совокупный внешний долг Российской Федерации (далее – совокупный внешний долг), по оценке Банка России, по состоянию на 1 июля 2011 года составил 538,6 млрд. долларов США (28,3 % ВВП).

 

Таблица 10 - Динамика совокупного внешнего долга России в 2007 – 2011 годах (млрд. долларов США)

Показатель	01.01.08	01.01.09	01.01. 10	01.01.11	01.04.11 г.	01.07.11 г.
Совокупный внешний долг Российской Федерации	463,9	480,5	467,2	489,0	509,6	538,6
% ВВП	35,7	34	36,1	33	28	28,3
Органы государственного управления	37,4	29,5	31,3	34,5	35,4	35,1
Органы денежно-кредитного регулирования	1,9	2,8	14,6	12,1	12,5	12,8
Банки	163,7	166,3	127,2	144,2	149,1	159,0
Прочие секторы	261,0	282,0	294,1	298,2	312,6	331,7
Справочно: международные резервы Российской Федерации	478,8	426,3	439,5	479,4	502,5	524,5

 

Анализ динамики совокупного внешнего долга показывает, что совокупный внешний долг Российской Федерации увеличился за первое полугодие 2011 года на 49,6 млрд. долл. США, или на 10,2 %, и составил 538,6 млрд. руб.

При этом внешний долг органов государственного управления увеличился за 2010 год на 3,2 млрд. долл. США, или на 10,2 %, за первое полугодие 2011 года – на 0,6 млрд. долл. США, или на 1,7 %, что обусловлено осуществлением государственных внешних заимствований Российской Федерации на внешних финансовых рынках.

Внешний долг органов денежно-кредитного регулирования за 2010 год сократился на 2,5 млрд. долл. США, или на 17,1 %, но за первое полугодие 2011 года увеличился на 0,7 млрд. руб., или на 5,8 %.

Внешняя задолженность банков за 2010 год увеличилась на 17,0 млрд. долл. США, или на 13,4 %, за первое полугодие 2011 года – на 14,8 млрд. долл. США, или на 10,3 %.

Внешний долг нефинансового сектора экономики (прочие сектора) увеличился за 2010 год на 4,1 млрд. долл. США, или на 1,4 %, за первое полугодие 2011 года – на 33,5 млрд. долл. США, или на 11,2 %.

Таким образом, рост совокупного внешнего долга Российской Федерации в 2010 году и первом полугодии 2011 года в основном обусловлен ростом внешней задолженности банковского и нефинансового (прочие) секторов экономики.

Объем совокупного внешнего долга на 1 июля 2011 года превышал объем международных резервов Российской Федерации на 14,1 млрд. долл. США, или на 2,7 %, без учета совокупного объема средств Резервного фонда и ФНБ – на 133,3 млрд. долл. США, или на 32,9 %, соответственно.

Совокупный внешний долг относительно ВВП за 2010 год сократился на 3,1 процентного пункта, до 33 % ВВП, за первое полугодие 2011 год - на 4,7 процентного пункта, до 28,3 % ВВП.

Внешний долг государственного сектора в расширенном определении (включает внешний долг корпораций, где доля участия органов государственного управления и денежно-кредитного регулирования в капитале составляет 50 и более процентов) увеличился за 2010 год на 18,3 млрд. долл. США, или на 10,1 %, за первый квартал 2011 года – на 4,0 млрд. долл. США, или на 2 %, внешний долг частного сектора увеличился на 3,5 млрд. долл. США, или на 1,2 %, и на 16,6 млрд. долларов США, или 5,7 %, соответственно.

Около 60 % объема совокупного внешнего долга составляет внешний долг частного сектора.

Динамика совокупного внешнего долга в разрезе видов собственности приведена в диаграмме на рисунке 3.

 

 

Рисунок 3 - Динамика совокупного внешнего долга в разрезе видов собственности

 

Значительные заимствования корпоративных структур с большой долей участия государства в уставном капитале создают риски корпоративных заимствований государственного и частного секторов экономики, связанные с потенциальной возможностью рефинансирования государством обязательств по данным заимствованиям, как это было в 2009 году.