Перспективы внедрения ОРВ в России

 

СОДЕРЖАНИЕ

 Введение 3

1. Понятие оценки регулирующего воздействия    3

2. Подходы к проведению оценки регулирующего воздействия  10

3. Методология оценки регулирующего воздействия    15

4. Методы ОРВ          16

5. Результаты ОРВ: преимущества и ограничения    17

6. Виды оценки  воздействия        19

7. Специализированная  ОРВ: оценка воздействия на конкуренцию 21

8. Специализированная ОРВ: оценка воздействия на

    окружающую среду                                                                                  23

9. Особенности внедрения  оценки регулирующего воздействия  в практику государственного  управления       25

10. Перспективы внедрения ОРВ в России     34           

Заключение           35

Список использованной литературы       36

 

 

 

 

 

 

 

Введение

Экономический анализ права (Law and economics) является передовым

направлением исследований на стыке экономики и юриспруденции. Дисциплина имеет как теоретическое, так и практическое применение. Она может быть использована как методологический аппарат при изучении теории права, в анализе законодательных актов и судебной практики. На основе метода неоинституциональной экономической теории проводится анализ эффективности применения различных юридических доктрин без утверждения, что эффективность стала, или должна стать критерием их оценки.

Практика последних лет показывает, что процедуры обоснования и оценки регулирующих мер и законодательных актов оказывают положительное влияние на качество законов и степень принятия их населением и заинтересованными группами. Так, например, в Российской Федерации степень проработки последствий принятия т.н. закона о монетизации льгот и внесенных изменений в закон о лицензируемых видах деятельности (в части создания саморегулируемых организаций в строительстве) очень низка. Однако это не означает, что сами по себе законы плохи, но одним из последствий неприятия регулирующих актов может стать снижение эффективности их реализации. Оценки нормативных правовых актов (далее – НПА), в частности ОРВ, результаты которых доведены до сведения граждан и заинтересованных лиц, способны, в том числе, повысить степень принятия правового регулирования.

Целью написание контрольной работы по дисциплине «Экономика права» является формирование компетенций, направленных на выработку умений и навыков использования основных положений и методов экономических, а также социальных и гуманитарных наук при решении социальных и профессиональных задач, проведения юридической экспертизы проектов нормативных правовых актов, а также правовой экспертизы проектов приказов, инструкций, положений, стандартов и других актов правового характера, подготавливаемых в организации.

 

1. Понятие оценки регулирующего воздействия и её происхождение

В течение последнего десятилетия в странах Организации экономического сотрудничества и партнёрства (далее – ОЭСР, англ. – Organization for Economic Cooperation and Development, OECD) отношение граждан к государству в целом и к своим правительствам в частности существенно изменилось.

Под влиянием концепции Нового государственного управления (англ. – New Public Management, далее – NPM) возникла идея оценки регулирующего воздействия (далее – ОРВ) как инструмента, призванного повысить качество управленческих решений. В целом, ОРВ – это продукт последних десятилетий и коллективных усилий юристов, экономистов по разработке комплексного подхода к оценке влияния законодательства на различные сферы общественной жизни: экономику, предпринимательство, социальную сферу, уровень бедности, окружающую природную среду и проч.

Практика последних лет показывает, что процедуры обоснования и оценки регулирующих мер и законодательных актов оказывают положительное влияние на качество законов и степень принятия их населением и заинтересованными группами. Так, например, в Российской Федерации степень проработки последствий принятия т.н. закона о монетизации льгот и внесенных изменений в закон о лицензируемых видах деятельности (в части создания саморегулируемых организаций в строительстве) очень низка. Однако это не означает, что сами по себе законы плохи, но одним из последствий неприятия регулирующих актов может стать снижение эффективности их реализации. Оценки нормативных правовых актов (далее – НПА), в частности ОРВ, результаты которых доведены до сведения граждан и заинтересованных лиц, способны, в том числе, повысить степень принятия правового регулирования.

Мировыми лидерами в вопросе внедрения ОРВ в государственное управление являются страны ОЭСР, в том числе страны Европейского Союза, поэтому опыт этих стран представляется наиболее ценным и всесторонним. Однако успешная практика применения ОРВ в государственном управлении есть и у других стран, например, США, Швейцария, Австралия, Новая Зеландия, Канада и Мексика.

Необходимо отметить, что успехи во внедрении ОРВ обычно стимулируют страны дальше развивать оценивание и улучшать нормы государственного регулирования в целом. Так, страны Европейского союза и Европейская Комиссия не так давно предприняли ряд существенных мер, направленных на улучшение государственного управления и повышение качества оценивания. В 2001 году Европейской Комиссией приняты два важных политических решения, оказавших серьёзное влияние на внедрение систематической ОРВ. Во-первых, признана необходимость подвергать оценке все законопроекты и предложения, касающиеся государственных программ и политик, для определения их влияния на окружающую природную среду, экономику и социальную сферу. Во-вторых, Европейская Комиссия призвала правительства стран Европейского Союза упростить и улучшить управленческую среду в каждом государстве (англ. – deregulation and simplification of regulatory environment).

Немецкий исследователь, профессор Германской Высшей Школы государственного управления в г. Шпайер Карл Бёрет (C. Bцhret) доказывает, что именно ОРВ служит для повышения качества разрабатываемых законопроектов посредством их изучения, сравнения и проведения предшествующей оценки (англ. – ex-ante evaluation, pre-assessment) возможностей законодательного регулирования, а также сопровождающего и ретроспективного оценивания фактически вступивших силу законов и наступивших последствий.

Несмотря на то что существует несколько определений ОРВ и подходов к нему, все они указывают на то, что ОРВ – это оценка, позволяющая определить результаты какого-либо закона, законопроекта или инициативы.

Основными задачами проведения ОРВ является повышение качества НПА, упрощение управленческой среды и сокращение степени вмешательства государственного регулирования в социально-экономические сферы, достижение согласованности между различными частями государственных программ и политик, прогнозирование возможных побочных и латентных эффектов программ и политик.

В целом, ОРВ представляет собой достаточно формализованную оценку или заключение на тот или иной правовой акт. ОРВ может проводиться на разных этапах подготовки и реализации НПА: в момент его разработки, по ходу реализации и после достижения посредством НПА каких-либо социально-экономических эффектов или целей регулирования.

В практике государственного и муниципального управления ОРВ традиционно воспринимается как набор различных средств, методик, способов, который помогает конкретному органу публичной власти или чиновнику выработать адекватную политику и внедрить её. Именно поэтому в состав ОРВ включена полноценная процедура выявления и постановки проблемы, что, в конечном счёте, приводит к диверсификации социально-экономического воздействия и выбору наилучшего решения при исключении ненужного и избыточного регулирования.

Вместе с тем необходимо отметить, что ОРВ является информационным, поддерживающим процессом, т.е. это помощь регулирующему органу в рамках принятия политического решения, который ни в коем случае не может заменить само принятие решения.

Опыт многих стран говорит о том, что ОРВ оказывает благотворное воздействие на процесс реформирования различных сфер (антимонопольное регулирование, регулирование отдельных видов деятельности, защита окружающей среды и др.), улучшая качество предложений и целевую направленность предпринимаемых мер, а также повышая степень принятия этих реформ населением и заинтересованными лицами.

Основная роль ОРВ заключается в отсеве необдуманных и нецелесообразных решений на этапе принятия того или иного нормативно-правового акта, оценке того, достигает ли регулирование поставленных целей, а также в оценке возможных последствий нового регулирования. Зачастую это осуществляется путём монетизации потенциальных издержек и выгод нового регулирования, а также оценки его сторонних эффектов.

На сегодняшний день отсутствуют общепризнанные устоявшиеся универсальные методики и практики, которые бы применялись для проведения оценки регулирующего воздействия. Если в стране подобная процедура иногда законодательно закреплена на уровне конституции (например, в Швейцарии и Франции), то методика её проведения варьируется от страны к стране, и зависит от тех акцентов, на которые направлено проведение такого анализа, и от политики государства. Поэтому различаются и руководства по оценке регулирующего воздействия, принятые в различных странах.

 

Выделяют три группы стран [OECD, 2004]:

• страны, где процедура ОРВ происходит только в случае принятия нормативного акта, предусматривающего бюджетные расходы — США, Канада;
• страны, где ОРВ происходит при принятии любого регулирующего акта — Нидерланды, Великобритания;
• страны, где жесткая процедура проведения ОРВ не вводится, но декларируются общие принципы, при которых меры регулирующего воздействия вводятся только в случае, когда доказана их целесообразность — Южная Корея, Чехия.

 

Обращаясь к методическим материалам австралийского Департамента регулирующего воздействия (Office of Best Practice Regulation, OBPR) [OBPR, Auastralia], представляющим собой ведомство, занимающимся ОРВ, основные этапы процедуры проведения ОРВ можно представить следующим образом:

• Формулировка и описание проблемы
• Обоснование необходимости проведения оценки
• Постановка целей оценки
• Описание возможных вариантов достижения поставленной цели
• Анализ представленных альтернатив (в том числе с помощью анализа издержек и выгод)
• Консультации
• Выводы и результаты, представление рекомендуемого варианта (альтернативы), рекомендации по предпочтительной альтернативе
• Реализация выбранной альтернативы и последующий мониторинг

Основными отличиями проведения ОРВ от широко распространённой в России практики финансово-экономического обоснования и технико-экономического обоснования нормативно-правовых актов являются:

А) анализ возможных альтернатив регулирующего воздействия, в том числе с помощью анализа издержек и выгод (п.5 процедуры)

Б) проведения публичных консультаций с группами лиц, на которых направлено регулирование, а также с прочими заинтересованными группами (п.6 процедуры).

В регулирующей практике Швеции ОРВ легко совмещается с применением методов социальной антропологии и культурологии (методы расчёта внеэкономических эффектов государственных реформ). К сожалению, в российской практике такие методы не используются.

Процедура оценки регулирующего воздействия постепенно внедряется в странах с переходной экономикой, в том числе — в большинстве стран СНГ (под разными названиями), например:

Украина — Анализ влияния регуляторного акта (АВРА);

Кыргызстан — Анализ регулятивного воздействия нормативных правовых актов;

Узбекистан — Система оценки воздействия актов законодательства (СОВАЗ);

Казахстан — Оценка социально-экономических последствий законов;

В России, в качестве эксперимента внедрение ОРВ и оценки законов осуществлялось с 2006 г. в нескольких регионах России (Татарстан; Калмыкия и Северная Осетия-Алания — при поддержке Всемирного банка). Было сделано также несколько экспертных разработок для федерального уровня (НИСИПП, 2005; ИЭПП, 2007).

22 марта 2010 г. Правительственная  комиссия по административной  реформе приняла решение о  наделении Минэкономразвития России  полномочиями по разработке методики  ОРВ и внедрения этой процедуры  в практику в ближайшее время, включая создание нового департамента.

15 мая 2010 г. Правительство  России приняло Постановление  № 336 «О внесении изменений в  некоторые акты Правительства  Российской Федерации», которым  де-факто вводится процедура оценки  регулирующего воздействия, а головным  органом по ОРВ становится  Минэкономразвития России. В июле 2010 г. в Министерстве был создан  Департамент оценки регулирующего  воздействия.

Впервые в России, в качестве обязательной учебной дисциплины «Оценка регулирующего воздействия» преподаётся с сентября 2010 г. на факультете права Высшей Школы экономики.

Начиная с 2011 г. институт ОРВ развивается в регионах. Так, по состоянию на конец III квартала 2013 года нормативные акты, устанавливающие порядок проведения оценки регулирующего воздействия проектов актов, приняты в 45 субъектах Российской Федерации.

 

Ключевой и наиболее сложной частью проведения ОРВ является анализ издержек и выгод (cost-benefit analysis). В общем случае всегда предпочтительнее проведение полного и детального анализа всех издержек и выгод для каждой из возможных альтернатив регулирования. На практике же зачастую эксперты стараются найти баланс между важностью количественного (денежного) представления издержек и выгод и затратами на проведение такого анализа.