Государственный долг России: проблемы и перспективы

      • предельные размеры внутреннего  и внешнего государственного долга (Приложения №2, 3, 4);

      • предельный объем годовых внешних  заимствований (Приложение №5);

      • расходы на обслуживание государственного долга в текущем году.

      Так, верхний предел государственного внутреннего  долга РФ в проекте на 2009г. утвержден в сумме 2 275,7 млрд руб. (проект на 2010 год – 2 856,8 млрд руб.), предел внешнего государственного долга РФ — 43,9 млрд долл. США (проект на 2010 – 45,0 млрд долл. США). Прогнозируемое наращивание объема заимствований увеличит государственный внутренний долг РФ в течение рассматриваемого периода более, чем 2 раза с 1409,2 млрд руб. на начало 2008 года до 2856,8 млрд руб. на начало 2011 года, а так же расходы, связанные с его обслуживанием и погашением.¹²

      Государственные заимствования – это государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, кредитных организаций, иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства РФ.¹³

      Разработанная Программа государственных внутренних заимствований РФ, субъектов РФ, муниципальных образований представляет собой:

• перечень внутренних заимствований РФ, субъектов РФ, муниципальных образований на очередной год по видам заимствований;
• общий объем заимствований, направляемых на покрытие дефицита бюджета и погашение государственных, муниципальных долговых обязательств (Приложение №6).

      Под государственными внутренними заимствованиями РФ понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы РФ, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика, выраженные в валюте Российской Федерации.

      Под государственными внешними заимствованиями  Российской Федерации понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые от кредитных организаций, иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации, выраженные в иностранной валюте.

      Государственные внешние заимствования Российской Федерации осуществляются в целях финансирования дефицита (ненефтегазового дефицита) федерального бюджета, а также для погашения государственных долговых обязательств Российской Федерации.

      Предельный  объем государственных внешних заимствований РФ не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию государственного внешнего долга РФ. Предельный объем выпуска ценных бумаг устанавливается Правительством РФ. Аналогичный порядок предусмотрен бюджетными законодательствами субъектов РФ.

      Управление  государственным долгом осуществляется с помощью следующих механизмов.¹⁴

      Реструктуризация госдолга – это прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения. Она может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.

      Конверсия госдолга — это изменение доходности займов. В целях снижения расходов по управлению государственным долгом государство чаще всего снижает размер выплачиваемых процентов по займам. Для кредиторов иногда возможно и повышение доходности государственных ценных бумаг.

      Консолидация  госдолга — это изменение условий займов, связанное с их сроками. При этом возможно как увеличение, так и уменьшение срока действия государственных ценных бумаг. Например, в 1990г. срок функционирования казначейских обязательств был сокращен с 16 до 8 лет.

      Унификация  госдолга — это объединение нескольких займов в один, когда облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа. В этом случае достигается уменьшение количества видов одновременно обращающихся ценных бумаг, что сокращает расходы государства по системе государственного кредита. В исключительных случаях правительство может провести обмен облигаций по регрессивному соотношению, когда несколько ранее выпущенных облигаций приравниваются к одной новой облигации.

      Отсрочка погашения займов происходит, когда правительство выпускает слишком много займов и условия их эмиссии не были достаточно выгодны для государства. В таких случаях большая часть поступлений от реализации облигаций новых займов направляется на выплату процентов и погашений по ранее выпущенным займам. Поэтому правительство объявляет об отсрочке погашения займов. В отличие от консолидации при отсрочке не только отодвигаются сроки погашения, но и прекращаются выплаты доходов. При консолидации займов владельцы облигаций продолжают получать по ним свой доход.¹⁵

      Аннулирование государственного долга – это отказ государства от обязательств по выпущенным займам. Аннулирование ценных бумаг государства может проводиться по причинам:

      1) финансовой несостоятельности государства  (банкротство);

      2) прихода к власти новых политических сил, которые по определенным причинам отказываются признать финансовые обязательства предыдущих властей.

      По  соглашению сторон госдолг, возникший  из купли-продажи государственных ценных бумаг, может быть заменен заемным обязательством. Замена госдолга заемным обязательством осуществляется с соблюдением требований о новации и совершается в форме договора займа.

      Новация предполагает, что обязательство прекращается соглашением сторон о замене первоначального обязательства другим обязательством между теми же лицами, предусматривающим другой предмет или способ исполнения.

      Россия  входит в пятерку стран с максимальной внешней задолженностью. Основная сумма  долга РФ приходится на Парижский  клуб, объединяющий 20 государств —  крупнейших мировых кредиторов. В целом структура государственного внешнего долга представлена в табл. 2.1¹⁶.

      Межбанковские кредиты, предоставляемые Внешэкономбанку  в советское время, а также векселя, использовавшиеся во внешнеторговых расчетах, представляют интересы группы кредиторов Лондонского клуба, объединяющего более 600 коммерческих банков и занимающегося вопросами задолженности перед частными коммерческими банками. В 1997 г. было подписано соглашение Внешэкономбанка с Лондонским клубом банковских кредиторов. В соответствии с Меморандумом о согласованных принципах глобальной реструктуризации долга СССР клубу долг на сумму 32,3 млрд долл. включая проценты, пролонгирован на 25 лет с семилетним льготным периодом (реструктуризация с отсрочкой платежа). Сумма долга разбита на две части: основной долг оформляется ценными бездокументарными бумагами, а процент — бумажными процентными облигациями.

Таблица 2.1

      Структура государственного внешнего долга Российской Федерации¹⁷ по состоянию на 01 октября 2009 года

      Реструктуризация  внешнего долга лишь на время смягчила кризис с выплатой внешней задолженности, но положение России с точки зрения обслуживания внешнего долга остается сложным. Чтобы избежать кризисной ситуации, необходимы изменение долговой стратегии РФ и переход от курса на отсрочку платежей к курсу на сокращение долга.

      Эту проблему может решить конверсия внешнего долга — это все механизмы, обеспечивающие замещение внешнего долга другими видами обязательств, менее обременительными для государства- должника. Возможны разные формы: конверсия долга в инвестиции, погашение его товарными поставками, обратный выкуп долга самим заемщиком на особых условиях, обмен на долговые обязательства третьих стран, собственность, облигации и т.п.²⁰ 

       Планирование  расходов бюджета  по обслуживанию и  погашению внутреннего и внешнего государственного долга.

      Процессы  формирования, обслуживания и погашения  государственного долга оказывают  существенное воздействие на развитие системы государственных финансов, объем инвестиций и сбережений, денежную массу, процентные ставки и многие другие макроэкономические параметры. В современных условиях важным фактором, оказывающим воздействие на состояние рынка государственных долговых обязательств, являются доверие кредиторов к проводимой в стране экономической политике²¹.

      Обслуживанием государственного  долга – это операции по выплате доходов по государственным долговым обязательствам в виде процентов по ним и (или) дисконта, осуществляемые за счет средств соответствующего бюджета.²²

      Ситуация, складывающаяся в сфере обслуживания государственного долга, свидетельствует о серьезности долговой проблемы для российской экономики. В современных условиях одним из наиболее существенных факторов, которые необходимо учитывать при формировании бюджетной политики, является значительный объем накопленного госдолга. Особую остроту проблеме придает то, что государственные долговые обязательства являются достаточно «короткими», в ближайшие шесть лет необходимо погасить около половины внешнего долга и практически весь внутренний долг. Расходы на обслуживание долга оказывают значительное давление на бюджет и приводят к отвлечению средств от решения важных задач в социальной сфере. Вместе с тем, односторонний отказ от своевременного исполнения долговых обязательств также невозможен в сложившейся ситуации, так как затруднит интеграцию России в мировое экономическое сообщество, создаст серьезные барьеры на пути развития экспортных операций российских компаний. Цивилизованный подход к решению долговой проблемы предполагает концентрацию усилий Правительства на обеспечении своевременных и полных платежей по долговым обязательствам. При этом должна проводиться постоянная работа по созданию эффективной системы управления государственным долгом, нацеленной, прежде всего, на минимизацию стоимости обслуживания государственных заимствований.

      Необходимость бюджетного профицита обусловлена  прежде всего крупными выплатами по государственному долгу, так как значительная часть профицита федерального бюджета направляется на его обслуживание. Создание финансового резерва также направлено на обеспечение накопления средств, необходимых для осуществления платежей по государственному долгу. Основу финансового резерва составляют дополнительные доходы федерального бюджета последних двух лет, вызванные прежде всего благоприятной конъюнктурой на мировом рынке энергоносителей.

      Снижение  стоимости обслуживания государственного долга является важной задачей бюджетной  политики России, успешное решение  которой позволит направить сэкономленные средства на решение важнейших социально-экономических задач и снизит налоговую нагрузку на будущие поколения. 

      Рассмотрим  порядок обслуживания государственного внутреннего долга Российской Федерации.

      Затраты по размещению, выплате доходов и погашению долговых обязательств РФ осуществляются за счет средств федерального бюджета. Обслуживание государственного внутреннего долга РФ производится, как правило, Центральным банком РФ и его учреждениями путем осуществления операций по размещению долговых обязательств РФ, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним.

      Выполнение  ЦБ РФ, другим специализированным финансовым институтом функций генерального агента Правительства РФ по размещению долговых обязательств РФ, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним осуществляется на основе специальных соглашений, заключаемых с эмитентом государственных ценных бумаг.

      В РФ действует единая система учета и регистрации государственных заимствований РФ. Субъекты РФ, муниципальные образования регистрируют свои заимствования в Минфине РФ, который ведет государственные книги внутреннего и внешнего долга РФ (Государственная долговая книга РФ)²³.

      Государственная долговая книга РФ содержит следующие сведения:

      • объем долговых обязательств (в том числе гарантий) РФ;

      • дата возникновения обязательств;

      • формы обеспечения обязательств;

      • исполнение указанных обязательств полностью или частично;

      • другая информация.