Государственное регулирование устойчивого развития региона

Таким образом, сложившиеся традиции и организация бюджетного процесса существенно ограничивают возможности и институциональные стимулы повышения эффективности управления государственными (муниципальными) финансами и переориентации деятельности администраторов бюджетных средств с освоения выделенных им ассигнований на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.

В настоящее время складываются благоприятные условия для ускорения бюджетной реформы. Суть этой реформы должна состоять в смещении акцентов бюджетного процесса от "управления бюджетными ресурсами (затратами)" на "управление результатами" путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

В рамках концепции "управления результатами" бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств: устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований (глобальный бюджет) на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т.д.), приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.

Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (модель) "бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования". Ее суть - распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Помимо создания системы мониторинга результативности бюджетных расходов эта модель предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления и утверждения бюджета должна быть переориентирована на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и формата бюджетных документов) с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета.

Таким образом, реформирование бюджетного процесса предлагается осуществить по следующим направлениям:

1. Реформирование бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета.
2. Выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств.
3. Совершенствование среднесрочного финансового планирования.
4. Совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования.
5. Упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.

В рамках первого направления предусматривается приближение бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов с учетом изменений структуры и функций федеральных органов исполнительной власти в рамках административной реформы, а также введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам.

Второе и третье направления должны обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики.

Четвертое - основное - направление предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.

Пятое направление предполагает совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты.

Бюджетная классификация и бюджетный учет должны стать надежным и качественным инструментом, гарантирующим прозрачность деятельности органов власти и администраторов бюджетных средств и обеспечивающим необходимый объем финансовой информации на всех этапах бюджетного процесса - от анализа финансовых результатов деятельности за прошедший период, подготовки и представления проекта бюджета и его исполнения в течение финансового года до составления соответствующей финансовой отчетности.

Новая бюджетная классификация должна быть направлена на:

1. Переориентацию бюджетов на достижение конечных результатов, в том числе путем повышения самостоятельности и ответственности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств;
2. Приведение структуры функциональной классификации расходов в соответствие с основными функциями, выполняемыми органами государственной власти (органами местного самоуправления);
3. Согласование бюджетной классификации с международными стандартами финансовой отчетности и статистики государственных финансов.

Результатом принятых изменений законодательства в области межбюджетных отношений станет существенное расширение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по формированию расходов соответствующих бюджетов, поскольку и объем, и порядок осуществления выплат будут определяться региональными и муниципальными правовыми актами.

 

 

3.2 Совершенствование государственного регулирования предпринимательской деятельности на региональном уровне

 

 

С 1994 года в России функционирует и с тех пор их число практически не изменяется 850 тысяч малых предприятия. Другие показатели не менее удручающи. Всего шесть малых предприятий на 1000 жителей - один из самых низких показателей в мире, а в некоторых регионах России еще ниже - два предприятия на 1000 жителей. Только 17% трудоспособного населения занято в малом предпринимательстве. 14% от всех малых предприятий являются промышленными. Лишь 3,5% работают в сфере науки и инноваций. Это чрезвычайно мало. В итоге доля малых предприятий в ВВП России составляет 12-15% вместо 40-50% в развитых странах.

Разумеется, нет, и не может быть единой и неизменной во времени и в пространстве модели эффективного регулирования предпринимательской деятельности: она подвержена влиянию очень многих факторов, своеобразие которых проявляется в каждом регионе. Но экономическая наука, очевидно, может и должна предложить хотя бы общую схему разработки такой модели для регионов. Чтобы решить эту задачу, необходимо, прежде всего, сформулировать и обосновать основные принципы государственной политики относительно регионального предпринимательства.

По-прежнему в числе первостепенных приоритетов остается общественное признание того факта, что предпринимательство является важнейшим элементом современного хозяйственного механизма, без которого рыночная экономика не может эффективно работать, а тем более развиваться. Уровень социально-экономического подъема региона во многом определяется степенью удовлетворения потребностей его жителей в разнообразных товарах и услугах. Этого невозможно добиться путем централизации экономики, что наглядно продемонстрировала советская практика хозяйствования.

Свобода в принятии решений, а именно: какие продукты, в каком количестве и по какой цене предлагать рынку - эффективно решает эту проблему. Такой тип хозяйствования характерен только для предпринимательской деятельности: чем более эффективно работает в регионе система предпринимательской деятельности, тем более высок уровень благосостояния его жителей.

Однако из этого не следует, что благосостояние жителей региона полностью определяется степенью развитости предпринимательской деятельности, которая представляет собой только один из элементов региональной экономики. Без достойной социальной сферы, включая ЖКХ, в развитии которой огромную роль играет государство, благосостояние жителей региона вряд ли будет находиться на достойном уровне – когда в зимнюю стужу в квартирах холодно из-за отсутствия топлива в котельных, никакой уровень развитости предпринимательства не сделает жизнь в таких условиях комфортной. Эффективно работающая предпринимательская система является необходимым, но не достаточным условием высокого уровня благосостояния жителей региона. Без понимания этого принципа в качестве основного любая система региональных действий и мер как государственных органов власти, так и бизнеса будет в лучшем случае половинчатой. Только развитое предпринимательство способно в максимальной степени удовлетворить многообразные потребности жителей региона.

Если учесть, что предпринимательству присуща новаторская функция, то она может быть максимально задействована только при создании условий для полной реализации хозяйственной функции предпринимателя. Следовательно, второй принцип, используемый для поддержки предпринимательства, это принцип разумного сочетания предлагаемых мер, выраженных в соответствующих планах. Он заключается в том, что набор предлагаемых мер должен быть нацелен на решение наиболее актуальных задач. Все хозяйственные мероприятия должны быть подчинены решению этих задач и предусматривать поэтапное развитие предпринимательства в регионе – от становления предпринимательских структур до поддержки и контроля межрегиональной концентрации предпринимателей во имя этих целей. Разумеется, несмотря на ограниченность ресурсов, задачи второстепенного плана также рассматриваются, хотя решаются последовательно после основных.

Для указанной работы, в том числе по составлению планов регионального развития, должны задействоваться специалисты всех субъектов хозяйствования независимо от формы собственности. Это способствует расширению планов, делает их комплексными и реальными, не оторванными от жизни. Во многих российских регионах данный принцип внедрён в процесс планирования мер государственного воздействия на предпринимательскую деятельность, причём это внедрение обеспечено участием самих предпринимателей в разработке и планировании мер.

 

 

3.3 Совершенствование налоговой политики на уровне региона

 

 

На сегодняшний день стоит задача организационно-законодательного формирования региональной налоговой политики, адекватной стратегическим целям развития страны, обеспечивающей надёжное финансовое существование территорий, их реальную заинтересованность в увеличении доходной базы, реализации инвестиционного развития.

В целях формирования в России современной региональной налоговой политики предлагается:

• Расширить состав налогов, закреплённых за регионами и муниципальными образованиями, что автоматически приведёт к увеличению налоговой компетенции.
• Увеличить объём налоговой компетенции по специальным налоговым режимам.
• Укреплять финансовые основы деятельности регионов и муниципальных образований, чтобы появлялась реальная заинтересованность в наращивании и укреплении налогового потенциала, формирования современной региональной налоговой политики.

Основные проблемы Оренбургской области в сфере налоговой политики заключаются в неэффективной оценке налогового потенциала региона. На первом этапе для четкой локализации проблем и постановки соответствующих целей налоговая политика региона должна быть проанализирована как ретроспективно, так и перспективно. Определение налогового потенциала территории в существенной мере может способствовать формированию устойчивой нормативной базы плановых органов региональных служб по налогам и сборам, в свою очередь, предоставляющей им широкую возможность для объективизации и рационализации процесса получения наиболее приемлемых для социально-экономического развития региона объемов налоговых поступлений, повышения стимулирования налогоплательщиков.

Без точной оценки налогового потенциала нереальна разработка органами власти проектов бюджетов различных уровней на предстоящий период, поскольку она играет важную роль в совершенствовании процесса планирования бюджетных доходов.

Был разработан метод оценки параметров функционирования налоговой системы посредством исследования показателя налоговой нагрузки и выявления налогового потенциала экономики региона. Суть предлагаемого метода оценки налогового потенциала регионов заключается в расчете суммы бюджетных платежей, которые могут быть собраны в регионе, при условии среднего уровня налоговых усилий и при одинаковом составе налогов и ставки налогообложения во всех регионах. Имея данные по фактически собранным налогам и сборам и по их налоговым базам, можно рассчитать объем поступлений по региону. Именно эта величина и принимается за меру налогового потенциала региона.

Рисунок 2 - поступления в федеральный бюджет (млн. руб.) РФ по Оренбургской области в структуре консолидированного бюджета РФ в 2012г.

Для каждого региона оценка потенциала включает определение всех статей доходов местного бюджета, построение единой классификации статей доходов разных регионов, определение состава стандартной (нормативной) налоговой базы и репрезентативной (средней) ставки налогообложения, а также расчет налогового потенциала региона.

Рисунок 3 - структура поступлений в консолидированный бюджет РФ по Оренбургской области в 2012 г.

В условиях России, когда основными налоговыми источниками доходов региональных бюджетов служат отчисления от федеральных налогов, а базы значительной части остальных налогов определяются преимущественно федеральными законами, применение данного метода не будет трудоемким. При этом необходимо только решить вопрос выбора налоговых баз (количество видов налоговых поступлений), включаемых в расчеты потенциально налогооблагаемых ресурсов регионов. Учитывая различную значимость налогов для бюджетной системы Российской Федерации, целесообразнее ограничиться налогом на прибыль, НДС, акцизами, НДФЛ и налогом на имущество предприятий.

В дальнейшем, по мере совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации, подъема производства и расширения налоговых баз все большее значение будет приобретать проблема адекватного соответствия налоговых поступлений от различных секторов экономики их налоговому потенциалу.

Для большей наглядности предлагаемых мер было построено древо целей (см. приложение А)

Построение дерева целей позволило определить полный комплекс целей и подцелей, сумма которых соответствует формулируемой задаче.