Бюджетно-налоговая политика с 2001 по 2010 год

    Нефтегазовые  доходы федерального бюджета России в 2004 г. равнялись 6,1% ВВП, а в 2006 г. достигли 10,9% ВВП. Даже в период финансового  кризиса в 2008 г. нефтегазовые доходы составили 10,6% ВВП, или 47,3% всех доходов  федерального бюджета.

    Наблюдается тенденция увеличения доли нефтегазовых доходов в доходах федерального бюджета: если 2000 г. они равнялись 20,3% всех доходов федерального бюджета, то в 2010 г. – 46,2%. При этом происходит сокращение ненефтегазовых доходов в доходах федерального бюджета: в 2000 г. – 79,7%, в 2010 г. – 53,8% всех доходов федерального бюджета.

    Минфин  России стал разрабатывать вместо однолетнего  бюджета трехлетний (на очередной финансовый год и на плановый период). В 2007 г. был подготовлен первый бюджет на три года см учетом нефтегазового трансферта, заданного Бюджетным кодексом РФ (БК РФ). В 2008 г. был разработан проект Бюджетной стратегии на период до 2023 г., что стало результатом перехода от трехлетнего бюджета как закона к 15-летней бюджетной стратегии.

    Таким образом, в 2007 – 2008 гг. для повышения бюджетной устойчивости в России были реализованы следующие меры.

1. Введен раздельный учет нефтегазовых и ненефтегазовых доходов федерального бюджета. «Концепция «несырьевого бюджета» предусматривает построение бюджета с разделением доходов от сырьевого и несырьевого секторов.
2. Установлен размер нефтегазового трансферта, направляемого на финансирование расходов бюджета. После выделения нефтегазовых доходов формируется нефтегазовый трансферт, который представляет собой часть средств федерального бюджета, используемых для финансирования ненефтегазового дефицита федерального бюджета за сет его нефтегазовых доходов и средств Резервного фонда, в процентах к прогнозируемому на соответствующий год объему ВВП. С 2007 г. в Бюджетном кодексе были закреплен нормативные значения нефтегазового трансферта. Его величина должна определяться в соответствии со следующими принципами: учитывать ограничения денежно-кредитной политики; базироваться на определении долгосрочной средней цены на нефть.

    Для российского бюджета размер нефтегазового  трансферта на соответствующий финансовый год был утвержден, в Бюджетном кодексе начиная, с 2011 г. в размере 3,7% прогнозируемого на очередной год ВВП. На переходный период трансферт был установлен в размере: 2008 г. – 6,1% ВВП; 2009 г. – 5,5% ВВП; в 2010 г. – 4,5% ВВП.

3. Создан Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. В результате изъятия нефтегазовых доходов из доходной части бюджета возник ненефтегазовый дефицит, покрывать который предполагается за счет нефтегазового трансферта (из средств нефтегазового фонда – бывшего Стабфонда) и источников финансирования дефицита федерального бюджета. Также из средств нефтегазового фонда должны покрываться затраты на управление ими. Трансферт не может носить целевой характер.
4. Установлена величина нефтегазового и ненефтегазового дефицита федерального бюджета. При прочих равных условиях в России был задан более жесткий критерий дефицита  (не должен превышать 1% ВВП), чем в Маастрихтском соглашении для зоны евро (3% ВВП). При этом в силу особенностей доходной базы федерального бюджета России дефицит свыше 1% ВВП мог возникнуть, только если объем нефтегазовых доходов будет ниже 3,7% ВВП. Для покрытия соответствующей разницы предполагалось задействовать средства Резервного фонда. Таким образом, общий дефицит федерального бюджета не должен превышать 4,7% ВВП.

   Рассмотренные меры способствовали стабилизации макроэкономической ситуации, повышению устойчивости государственных финансов.

   2.3.Особенности бюджетно-налоговой политики в 2009 г.

   Из-за финансового кризиса, охватившего  экономики многих стран, во второй половине 2008 г. Режим функционирования российской экономики принципиально изменился. Ключевые характеристики этого периода связаны с относительно низкими ценами и спросом на товары российского экспорта, резким падением выпуска и ростом безработицы. К началу 2009 г. Российская экономика вступила в рецессию, сопровождающуюся обесценением рубля и сворачиванием инвестиционных программ. Ухудшение ситуации в экономике отразилось на состоянии бюджетной системы страны: при значительном сокращении поступлений в бюджеты всех уровней и росте расходных обязательств федеральный бюджет  в 2009 г. впервые за последнее десятилетие стал дефицитным (табл. 8). 
 

   Таблица  8

   Баланс  федерального бюджета  в 2000 – 2010 гг. (в % ВВП)

   Источник: http://www.minfin.ru

   Как видно из табл. 8, баланс федерального бюджета с профицита 4,1% ВВП в 2008 г. сменился дефицитом 5,9% ВВП в 2009 г., то есть за год изменение составило 10 процентных пункта в результате не только падения доходов на 3,6 % ВВП, но и роста расходов на 6,4% ВВП. Это подтверждает одну из опасностей нефтегазовой зависимости: в годы благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры государства наращивают свои обязательства, которые сложно сократить при ухудшении ситуации на мировых экономических рынках. Соответственно необходимо адаптировать бюджетные расходы к новому уровню доходов, так как финансирование дефицита негативно сказывается  на экономическом развитии России.

   Ненефтегазовый  дефицит увеличился с 6,5% ВВП в 2008 г. до 13,6% ВВП в 2009 г., то есть на 7,1 процентных пункта.

   В весьма сжатые сроки (с ноября 2008 г.) Правительство РФ приняло широкий набор антикризисных мер, беспрецедентный как по количеству форм и направлений воздействия государства на экономику, так и по объемам используемых ресурсов. Если осенью 2008 г. меры «точечного реагирования»реализовывали в условиях жестких временных ограничений и с использованием преимущественно механизмов «ручного управления», то к марту 2009 г. удалось разработать комплексную Программу антикризисных мер Правительства РФ на 2009 г.

   Для финансирования приоритетных направлений антикризисной программы потребовалось внести поправки в Закон о федеральном бюджете. В результате бюджет приобрел явно выраженный характер: были сокращены ранее утвержденные бюджетные ассигнования на 2,4% ВВП, при этом 4,1% ВВП, включая высвобожденные средства, было направлено преимущественно на мероприятия по поддержке финансовой стабильности и сохранению стратегических отраслей и предприятий, в меньшей степени непосредственно на поддержку социально уязвимых групп населения. Финансирование антикризисных мер осуществлялось за счет как федерального бюджета, так и внебюджетных источников, на долю которых приходится более 2/3 соответствующих расходов.

   В целом антикризисный пакет мер 2008 г.  в стоимостном выражении  составил 1,1 трлн руб. (2,7% ВВП) и включал преимущественно расходы на поддержку финансовой системы. В 2009 г. на антикризисные меры было направлено 2,4 трлн руб. (6,2% ВВП)³.

   В России макроэкономические риски антикризисной  программы удалось частично снизить  благодаря накопленным в период экономического роста финансовым резервам. Средства нефтегазовых фондов фактически стали основными источниками финансирования дефицита федерального бюджета в 2009 – 2010 гг.

   Таким образом, для финансирования дефицита пришлось использовать средства Резервного фонда, который в кризис стал не только страховкой нефтегазового трансферта, но и «подушкой безопасности» для всех доходов федерального бюджета. В связи с кризисом Правительство отменило правило использования Резервного фонда, указанного в Бюджетном кодексе. Было решено расходовать его средства не только на формирование нефтегазового трансферта, но и на обеспечение сбалансированности бюджета в 2009 – 2010гг.

   Одновременно  с ростом расходов были реализованы  налоговые послабления, носящие  антикризисный характер: снижена ставка налога на прибыль; введен новый порядок нелинейной амортизации; увеличена амортизационная премия; повышен необлагаемый ценовой минимум НДПИ и др. Общая стоимость «налогового пакета» для бюджетной системы составила в 2009 г. примерно 1,5% ВВП.

   Принятые  в России в 2008 – 2009 гг. бюджетные  меры антикризисного характера по перечню  используемых инструментов схожи с  аналогичными западными программами; пособия безработным; поддержка  пенсионеров; помощь стратегическим предприятиям различных секторов экономики; финансовое оздоровление банков; поддержка малых и средних предприятий. Различия касались преимущественно объемов финансирования, что было обусловлено разной остротой стоящих перед властями проблем и их масштабами.

   В целом антикризисная политика в России была успешной, хотя у нее были и недостатки:

• запаздывающий характер принятия решений при реализации мероприятий антикризисной программы;
• низкая прочность мер государственной поддержки, в частности, отсутствие правил распределения помощи предприятиям;
• недостаточное внимание к поддержке населения на начальном этапе кризиса, что снизило эффективность государственных мер.

2.4.Бюджетно-налоговая политика на этапе выхода из кризиса.

   По  мере улучшения макроэкономической ситуации объем доходов бюджета расширенного правительства по итогам первого полугодия 2010 г. на 1,9 процентных пункта (п.п.) ВВП превысил уровень аналогичного периода 2009 г. В то же время объем расходов в относительном выражении сократился на 2,6 п.п. ВВП, хотя в абсолютном выражении их рост составил порядка 700 млрд. руб. В результате на 1 июля 2010 г.  бюджет расширенного правительства исполнен с профицитом 1,3% ВВП, а за соответствующий период 2009 г. сальдо его баланса составило -3,2% ВВП (табл. 11).

   Таблица 11

   Исполнение  доходов и расходов бюджетов всех уровней  власти

     в январе –  июне 2009 и 2010 гг.