Законодательная власть в США

   В 1887 г. Президент Г. Кливленд отказался  следовать концепции законодательно роли исполнительной власти, сформулированной Президентом В. Гаррисоном, и посвятил свое послание о состоянии Союза тарифной реформе. Это послание оказало глубокое влияние на Конгресс, прессу и вызвало раскол в Демократической партии.¹² С этого времени президенты регулярно использовали послание о состоянии Союза для предложения Конгрессу законодательной программы. Послание обычно отражает неудачи и успехи правительства, формулирует административные приоритеты и апеллирует к Парламенту и общественности за поддержкой. В отдельном письменном послании о состоянии дел в Союзе, направляемом через несколько дней после устного послания, излагаются детали биллей и рекомендации законодательной власти, которые будут впоследствии представлены президентской администрации.¹³

   Доминирующее  влияние на трансформацию взаимоотношений  двух ветвей власти в области законотворчества, расширении концепции президентства оказал Президент Д. Рузвельт. Будучи последователем Президентом Э. Джексона, он полагал, что несет первичную ответственность за создание законов, поскольку получил мандат от народа, в отличие от конгрессменов, представляющих узкие специальные интересы.

   После краткого периода отказа инициировать законодательство Президент В. Вильсон  вновь утвердил активистский подход. Верный концепции Президента как Премьер-министра, он работал в контакте с Конгрессом, вносил политические рекомендации и влиял на законодательный процесс в качестве партийного лидера и трибуна народа. В 1913 г. Президент В.Вильсон возобновил обычай непосредственного обращения к Конгрессу с ежегодными посланиями о положении Союза.¹⁴

   В 20-е г., в период доминирующего влияния республиканцев, Президент снова некоторое время занимал пассивную позицию в законотворческой сфере.

   Во  время знаменитых «100 дней» Президента Ф. Рузвельта отмечалась наивысшая (вплоть до первых лет правления Л. Джонсона) президентская продуктивность в области законотворчества. Ф. Рузвельт представил в Конгресс больше посланий и проектов предложений (причем сопровождаемых детальными законодательными предложениями), чем кто-либо из предшественников.¹⁵ Закон о занятости 1946 г. предусмотрел, что Президент передает Конгрессу в начале каждой сессии законодательную программу в экономической области.¹⁶ Такой подход обусловливался публичными нуждами в связи с послевоенной реконверсией и холодной войной, а также обеспечивал выживание власти.

   Президентство Г. Трумэна знаменовалось ростом роли Президента как законодательного лидера.  Г. Трумэн представлял полную детализированную содержательную законодательную программу при открытии каждой сессии Конгресса. Еще будучи сенатором, Г. Трумэн заявил в 1942 г.: «Лично я твердо верю в индивидуальную инициативу и убежден в том, что Соединенные Штаты так быстро достигли нынешнего уровня развития в основном благодаря существованию свободе действия для индивидуальной инициативы. Я против государственных чиновников, будь то лица, избранные из государственных кругов, или нет, которые определяли бы, кто будет производить и сколько должно быть произведено…»¹⁷ От Президента Д. Эйзенхауэра, твердого сторонника партии вигов, так же ожидали направления полной законодательной программы Конгрессу. Когда же в 1954  г. этого не произошло, последовал взрыв.¹⁸

   В настоящее время большая часть  принимаемого Конгрессом законодательства рекомендована Президентом или поддерживается им посредством лоббирования в парламенте. Законы, не санкционированные Президентом, принимаются редко, хотя палаты Конгресса часто вносят дополнения в президентские рекомендации. М. Б. Цаликова считает, что «конгрессмены периодически критикуют Президента за посягательство на их законодательную сферу, но его инициативы ждут с нетерпением. Функция Конгресса заключается в основном в модификации, одобрении или отклонении законодательной программы Президента, хотя Конгресс может подтверждать свою законодательную власть в случаях, когда популярность и влияние Президента падает».¹⁹

ГЛАВА 2

ОСНОВНЫЕ  ПРОТИВОРЕЧИЯ СИСТЕМЫ  «СДЕРЖЕК И ПРОТИВОВЕСОВ» 
 

2.1 Исполнительные приказы и президентские прокламации

   Значительные полномочия президента в сфере законотворчества выражаются в том, что законодательная повестка дня Конгресса определяется в подавляющем числе случаев Белым домом. Это достигается путем ежегодного представления Президентом Конгрессу проекта федерального бюджета, в котором четко определяются национальные приоритеты, внесения в Конгресс социально-экономических программ, влекущих важные внутриполитические последствия ("новый курс", "великое общество" и др.), а также за счет так называемого указного права в форме исполнительных приказов и прокламаций.²⁰

   Исполнительные  приказы – третья форма административного законодательства, правомерность которой основывается на конституционной обязанности президента "заботиться о должном исполнении законов"²¹. Исполнительные приказы, затрагивая самый широкий круг вопросов, на деле не отличаются от самих законов. Например, деятельность ФБР регламентируется  и сейчас исполнительными приказами и инструкциями Генерального атторнея. ²² Особенно смелыми были приказы Ф. Рузвельта, изданных в 1941-1943 гг. Не имея статутных полномочий, Ф. Рузвельт конфисковал заводы, около 4000 угольных шахт и компаний.²³ Только через два года Конгресс наделил Президента такими полномочиями. Действия Президента, вышедшие за юридические пределы, были аннулированы судами. Исполнительные приказы не могут заменить статута или аннулировать противоречащее им решение Конгресса.

   Прокламации, как правило, не имеют силы закона (прокламации о Дне права, Дне матери, Дне отца, Неделе еврейского наследия, Дне учебы), а носят декларативный характер. Некоторые президентские прокламации издаются на основе делегированных полномочий и несут важное политико-правовое содержание, особенно, когда используются в международной торговле.²⁴ Так, например, в прокламацию под названием "новая экономическая политика" Р. Никсон включил положение о налоге на товары, ввозимые в США, установление которых является конституционной прерогативой Конгресса.²⁵ Ряд прокламаций основываются на конституционных полномочиях Президента (прокламации об амнистиях и помилованиях). Если закон предписывает специальную процедуру в сфере, зарезервированной за Конгрессом, а Президент следует отличным курсом, прокламации недействительны.

   В прошлом прокламация выполняла  функцию уведомления общественности. Однако в 1978 г. Верховный суд в решении по делу Lapeyre v. United States заявил, что прокламация становится инструментом федерального права с момента её подписания и помещение на хранение в службе Государственного секретаря, даже если она не была опубликована. Прокламации иногда публиковались в Statutes of Large, но до принятия Закона о «Федеральном регистре» 1935 г. Конгресс не требовал публикации всех прокламаций и исполнительных приказов, имеющих общее значение и влекущих за собой юридические последствия.²⁶ 
 

   2.2 Проблема «делегированного законодательства»

   Принцип «разделения властей» предполагает возможности делегации Президенту только административных полномочий. В действительности же, Конгресс делегирует и законодательные полномочия, что  прямо нарушает Конституцию. За счет все более частого применения "делегированного законодательства" на основе передачи ему тех или иных полномочий самим Конгрессом расширяется правотворческая деятельность исполнительной власти. Доктор юридических наук, профессор А.А. Мишин в одной из своих научных работ, посвященных изучению политики США, отмечает: «Широкое применение «делегированного законодательства» всеми звеньями федерального государственного аппарата, фактическое приравнивание его норм к актам Конгресса, а порой и преобладание над ним свидетельствует о серьезном кризисе конституционной законности».²⁷ Ярким примером делегированных полномочий явились чрезвычайные полномочия, предоставленные Ф.Д. Рузвельту Конгрессом США в начале Второй мировой войны. В последующем эти полномочия активно использовались президентами США уже в условиях холодной войны.

   Обычно  Конгресс создает закон лишь в общем виде, и в состояние рабочего документа его приводит регламентарная власть того или иного ведомства. «Делегированное законодательство", осуществляемое на основе передачи Конгрессом президенту своих законодательных полномочий, которые он, в свою очередь, передает административным органам, формально противоречит и принципу "разделения властей" и правовой максиме "делегат не может делегировать".²⁸ Однако это не помешало американским судам в 1813 г. санкционировать его при том условии, что сам законодатель и суд будут строго следить за тем, чтобы администрация не превышала своих обязанностей. Для оправдания делегации законодательных полномочий главе исполнительной власти была сформулирована доктрина о том, что президент представляет всю нацию. В подтверждение этого положения, как правило, ссылаются на Высказывание президента Д. Полка: «Если обе паты представляют штаты и народ, то то же самое делает и президент».²⁹ Произвольное расширение этих рамок - обычное явление. При этом суды, как правило, не подвергают сомнению решения ведомств.³⁰ П.Паттерсон, оценивая роль Президента как законодателя, пишет: «Если Президент имеет право порождать законодательство и в то же время предупреждать осуществление законодательства Конгрессом, то можно заключить, что он представляет собой источник важнейшего законодательства страны».³¹

   Проблема "делегированного законодательства" особенно обострилась в период "нового курса", когда впервые было применено так называемое "законодательное вето" Конгресса в попытках ограничить неконтролируемую нормотворческую деятельность администрации. Оно первоначально сводилось к тому, что предлагаемый Президентом или регулирующим ведомством проект нормативного акта вступал в силу по принципу "молчание - знак согласия". Если Конгресс совпадающими резолюциями палат или решением одной из них не отвергал его, резолюция хотя бы одной из палат считалась окончательной, не подлежащей президентскому вето. Впоследствии по предложению того или иного комитета Конгресса нормативный акт мог быть просто аннулирован путем прямого наложения Конгрессом "законодательного вето".

   Особенно  часто "законодательное вето" стало использоваться в 70-х гг. в условиях общей дискредитации исполнительной, президентской власти после "Уотергейта". Если с 1932 по 1983 г. вето законодателей использовалось 400 раз, то только в 1974-1975 гг. оно применялось 87 раз.

   Негативная  реакция на эту практику особенно крупных ведомств не заставила себя долго ждать. Ведомства утверждали, что делегированные им в соответствии с законом полномочия не могут у них быть отняты иначе, как другим законом. Протесты ведомств были услышаны при Р. Рейгане, в 1983 г., когда Верховный суд по делу "Чадха" постановил, что ''законодательное вето" на нормативные акты является неконституционным и что впредь оно может быть применено лишь в форме закона, утвержденного Президентом. Решение Верховного суда привело к нуллификации в 200 законах, принятых за период 1932-1983 гг., положений, в которых предусматривалось "законодательное вето". Это, однако, не означало потери Конгрессом и особенно судом права контроля над нормотворческой деятельностью администрации, которая не может игнорировать даже их неофициальное мнение. Исходя из безусловной правомерности самой делегации, являющейся примером возможного перераспределения властных полномочий различных ветвей власти в рамках легитимности, Конгресс еще в 1946 г. принял Закон об административной процедуре (дополненный Законом о свободе информации в 1967 г. и Законом о неприкосновенности частной жизни 1974 г.), направленный на упорядочение, устранение разнобоя в нормотворческой деятельности администрации. Он содержит перечень эталонных  процедур, которым регулирующие  ведомства должны следовать при принятии или изменении нормативных актов: информировать население  о принятых ими документах, о правилах своей деятельности, о всех решениях по судебному рассмотрению соответствующих дел, публиковать в "Федеральном регистре" любые предполагаемые изменения существующих нормативов и пр. ³²

   При осуществлении полномочий, делегированных Конгрессом, служащие исполнительной власти, часто издают правила и  постановления, которые согласно решению  Верховного суда 1842 г., должны восприниматься как акты исполнительной власти, и как таковые обязательны для всех лиц, находящихся в сфере её юридической и конституционной юрисдикции.

   Теоретически  полномочие издавать правила и постановления не является законотворчеством, поскольку не может быть делегировано Конгрессом (решение Верховного суда 1951 г.) Постановления, противоречащие статуту, недействительны. Тем не менее, неопределенные границы власти, делегированной Конгрессом, предоставляют администрации значительную свободу усмотрения.³³

   Непрерывный рост числа делегированных полномочий Президента и сопутствующее этому увеличение дискреционных полномочий всех звеньев федеральной администрации обусловлены объективными свойствами государственно-монополистического капитализма. Эти явления можно объяснить прогрессирующим ростом объема информации и техническими трудностями современного законодательства. Однако, прежде всего дело состоит в резком расширении области государственного регулирования в которую со времен «Нового курса» Ф.Рузвельта включается не только экономика, но и все остальные сферы жизни гражданского общества США. 
 

   2.3 Конгресс и президентское право вето

     Ярким примером столкновения прерогатив Президента США и Конгресса является закрепленное в Конституции право президентского отлагательного вето. Наложение вето есть активный акт, а не постое воздержание. В случае несогласия с законопроектом Президент возвращает его соответствующей палате Конгресса вместе с посланием, в котором изложены возражения. Для преодоления президентского вето требуется 2/3 голосов в обеих палатах, и в этом случае он становится законом без санкции главы исполнительной власти. В 1788 г. некоторые «антифедералисты» указывали на ошибочность осуществления исполнительной властью контроля над деятельностью Конгресса при помощи вето. Однако А. Гамильтон в «Федералисте» утверждал, что это полномочие является инструментом защиты Президента от вторжения законодателей  и позволяет предотвратить принятие не надлежащих законов.³⁴

   Президент может одобрить или отклонить  весь билль целиком, а не отдельные его положения или статью. Это делает право вето очень громоздким. Однако, Президенты нередко используют «выборочное вето» (item veto), отвергая отдельные положения билля. Конституционность этого вида вето, возникшего на практике, не контролируется судами, а предложение наделить Президента правом «выборочного вето» до сих пор не встретило никакого энтузиазма в Конгрессе.