Исторические заслуги русской бюрократии

По существу парадигма НГУ исходит из презумпции приоритета негосударственного сектора: если некие функции могут выполнить негосударственные органы, государство не имеет права вмешиваться. Модель «активизирующего государства» опирается на содержащуюся в концепции НГУ модель поручительства, согласно которой госучреждения разделяются на две большие группы — «заказчиков» и «исполнителей» заказов. Политические институты, административное руководство выступают в роли поручителей, являясь заказчиками или покупателями услуг для граждан. Поставщики услуг для граждан (исполнители поручений) внутри управления конкурируют с поставщиками услуг вне управления (государственными, коммерческими или общественным организациями), борясь за получение заказов на услуги, которые передаются им «заказчиками» на базе соответствующих политических решений. Эта модель «поручительства» усиливает ориентацию на конкуренцию органов управления и в то же время открывает возможность в большей мере привлекать граждан и общественные группы к производству и предоставлению услуг.

Модель  «активизирующего государства» включает три элемента:

а) предоставление гарантий и разделение ответственности;

б) активизация  граждан и общества в целом;

в) эффективность  и экономичность.⁴

Естественно, трансформация системы в более  гибкую предполагает организацию кадров управления на новых принципах и  обусловливает необходимость их постоянной переподготовки для соответствия меняющейся среде управления. «Обновленная модель управления меняет прежние представления о государственной службе. Отныне основным критерием работы госчиновника является не столько его образовательный  ценз и опыт работы, сколько достигнутые результаты».⁵ По существу, постоянная переподготовка кадров и изменение мотивации и технологии их работы предстает предпосылкой и основой модернизации управления. Условиями успешного руководства все больше становятся личная инициатива, активизация работы подчиненных, делегирование им полномочий.⁶

Реализация  реформ госуправления в различных  странах осуществлялась с учетом особенностей национальных моделей  государственной службы.⁷ Наиболее результативными реформы госуправления в духе НГУ были в странах, характеризующихся наличием высокой свободой маневра. Последнее определяет сочетание рычагов и институциональной восприимчивости, которые могут быть использованы в ходе реформ.⁸ К категории стран, обладающих значительной свободой маневра, эксперты относят Новую Зеландию, Австралию, Великобританию, Канаду, Финляндию, Венгрию. Россия (наряду с Германией, Бразилией, Польшей, Нидерландами) рассматривается в качестве страны, обладающей низкой свободой маневра, что, по мнению, экспертов, затрудняет осуществление реформ госуправления.⁹

В большинстве  стран в ходе реформ удалось достичь ряда значимых результатов, имея в виду такие цели, как сокращение госаппарата и снижение расходов на его содержание, обеспечение прозрачности, гибкости, эффективности функционирования системы управления, расширение сферы и качества использования меритократического принципа в карьерном продвижении управленцев.

Одним из наиболее зримых результатов стало  существенное сокращение госаппарата. Если в Германии после объединения  страны численный состав органов  госуправления увеличился с 300 тыс. человек в 1989 г. до 381 тыс. человек в 1992 г., то в 1998 г. в результате реформы он насчитывал уже 310 тыс. человек. В системе федерального управления в период с 1993 г. до конца 1998 г. было ликвидировано 65 тыс. рабочих мест, что позволило сэкономить только в 1998 г. 5,4 млрд. марок. В Финляндии в период с 1991 г. по 1996 г. число госслужащих, финансируемых из госбюджета, было сокращено на 43%, что привело к сокращению госрасходов в целом на 8% ВВП в 1999 г. по сравнению с 1991 г. В США число федеральных госслужащих было сокращено на 17% в период с 1993 по 1999 гг. (на 15%).¹⁰

Издержки  НГУ: госслужба и  принципы рыночной экономики

Однако, как показал анализ опыта реформ в духе НГУ, их осуществление сопровождалось и рядом издержек. В частности, в ходе реформ системы госуправления в Великобритании и США выявилось противоречие между нерыночной природой госслужбы и попыткой ее реорганизации на рыночной основе. В Германии отмечался рост бюрократизма, значительное сокращение кадров при одновременном сокращении объема госуслуг. Профессор Немецкой школы управленческих услуг Р.Пичас отмечает: «Нельзя безоговорочно переносить на госсектор принципы рыночной экономики… Концепции, основанные на представлениях о «минимальном» государстве нуждаются в тщательной проверке на совместимость с немецкой моделью социального государства… Административный менеджмент — это не предпринимательский менеджмент, он не исчерпывается заимствованными из рыночной экономики концепциями».¹¹ Не случайно распространенная в середине 1990-х гг. в Германии концепция «малозатратного государства» (близкая по смыслу «минимальному государству») сменилась в конце 1990-х гг. концепцией «активизирующего государства».¹²

Среди других издержек — ослабление легитимности и падение общего престижа госслужбы, утечка квалифицированных кадров из госсектора. Эксперты отмечают, что маркетизация госуправления потенциально чревата утратой идентичности института государственной службы. Одной из причин этого является специфика организации и функционирования государственных учреждений, где «рынок» проявляет себя иначе, чем в экономической сфере. В частности, это нашло отражение в «эволюции» традиционной этики госслужбы, а именно: переход от ценностей гражданственности, равенства, представительства, ответственности и нейтральности к ориентации на потребителя, эффективности, соревновательности, менеджеризму, партнерству и фактическому неравенству граждан в качестве потребителей услуг госслужбы. Эрозия традиционной этики госслужбы и ее замена нормами бизнеса может привести к ситуации, в которой общество с трудом сможет обнаружить различия между государственными учреждениями и бизнес-структурами, а госслужба утратит традиционно присущую ей ориентацию на интересы общества.

Изменения подобного характера в сфере  госслужбы, зародившись в развитых странах в ходе реформ государственной  службы в течение последних десятилетий, в той или иной степени затронули и развивающиеся страны.

Во-первых, этические стандарты госуправления  в результате указанных изменений  становятся весьма похожими на те, что  свойственны бизнес-менеджменту, и  нормативные различия между двумя сферами становятся более размытыми. В развивающихся странах процесс введения в сферу госслужбы свойственных бизнесу целей, стратегий, структур и технологий, их рационализация на основе рыночных принципов ставят под вопрос этическую идентичность госслужбы в целом. Поскольку в рамках новой концепции госслужбы граждане рассматриваются прежде всего в качестве потребителей, и приоритет отдается принципам эффективности и соревновательности по сравнению с равенством и представительностью, это способно снизить значение демократических норм государственной ответственности по сравнению с принципами автономности управленческой сферы и подвергнуть сомнению традиционно присущий госслужбе принцип справедливости в связи с утверждением родственной этике бизнеса модели партнерства. Происходящие изменения порождают растущий скептицизм относительно этического характера госслужбы в качестве института, подлинное предназначение которого заключается в служении обществу. Иными словами, эрозия традиционной этики госслужбы и ее замена нормами бизнеса может привести к ситуации, в которой общество с трудом сможет обнаружить различия между государственными учреждениями и структурами бизнеса. Действительно, ряд экспертов выражают озабоченность в связи с  происходящей утратой госслужбой традиционно присущих ей принципов ориентации на интересы общества, обязанности перед обществом и принципом общественности госслужбы в целом.

Во-вторых, в связи с растущей ориентацией  имиджа и идентичности госслужбы  на нормы бизнеса граждане могут  утратить доверие к лежащему в основе госслужбы постулату, в соответствии с которым госслужба призвана отвечать нуждам и ожиданиям всех граждан. Имидж госслужбы, на который уже не лучшим образом повлияли рыночные принципы, может в будущем пострадать еще больше в результате дальнейшего утверждения репутации госслужбы в качестве института, ориентированного на получение прибыли. При этом отношение граждан к описываемым изменениям неоднозначно. Если состоятельный бизнес-класс склонен энергично поддержать дрейф госслужбы в сторону рыночных принципов, то граждане с низким доходом предпочитают видеть в госслужбе институт, в большей степени идентифицирующий свои цели с общественной пользой, нежели с узкими бизнес-интересами. Проведенные в последнее время исследования показали, что степень общественного доверия к госсектору и его ориентированным на рыночные принципы реформам остается очень низкой в таких странах, как Аргентина, Бразилия, Чили, Мексика, Бангладеш, Корея, Филиппины, Непал, Пакистан, Индия, Шри Ланка. Эксперты полагают, что влияние описанных изменений в административной этике на степень общественного доверия может поставить под вопрос саму легитимность госслужбы.

Наконец, сближение этических принципов  госслужбы и бизнеса не лучшим образом влияет на моральные качества и мотивацию государственных служащих. Присущая многим людям гордость за работу на госслужбе, а не в бизнесе, нивелируется в связи с тем, что этика государственных учреждений проникается коммерческими принципами, в результате чего госслужащие больше напоминают бизнесменов, ориентированных на получение прибыли, а не ориентированных на общественную пользу «слуг народа». Вероятно, и сами госслужащие не в восторге от собственного бизнес-имиджа. Действительно, воздействие негативного образа госслужбы на этику госслужащих было отмечено в таких индустриально развитых странах, как Австралия, Канада, Япония, Великобритания, США. Однако поддержание на должно уровне этики госслужащих является еще более насущной задачей в развивающихся странах, ибо там финансовая мотивация в госсекторе чрезвычайно низка. Таким образом, какова бы ни была мотивация госслужащих — нахождение на престижном с их точки зрения поприще или осознание смысла служения общественной пользе — эта мотивация подвергается негативному воздействию в связи с вторжением рыночных ценностей и норм бизнеса в сферу госслужбы.¹³

Таким образом, следует констатировать, что  осуществление реформ госуправления  как в развитых, так и развивающихся  государствах сопровождалось рядом серьезных издержек¹⁴. Ряд специалистов, включая экспертов Всемирного Банка, готовивших материалы для Комиссии Правительства РФ по обобщению опыта реформ НГУ, представили сдержанную оценку результатов реформ в различных странах. Была отмечена неоднозначность большинства достигнутых результатов и их ограниченный характер по отношению к поставленных целям. «Несомненно, существует множество примеров конкретных улучшений в тех или иных конкретных услугах или в работе министерств и других организаций в каждом конкретном случае. Однако данных об общем влиянии реформ очень мало…Точные данные о фактических результатах, достигнутых большинством реализованных программ реформ, как правило, отсутствуют…. Во многих случаях…наблюдается расхождение мнений о результатах программ реформ».¹⁵

Реформы в России всегда идут непросто

Каковы  результаты усилий по реализации АР в  России? Известно, что реформа идет непросто: в течение двух лет сменилось четыре руководителя этого направления (Б.Алешин, Д.Козак, А.Жуков, С.Нарышкин). Число федеральных структур вновь возросло (теперь их количество составляет 83). Де-факто признаны нецелесообразными меры по сокращению числа руководителей федеральных структур; согласно распоряжению председателя правительства М.Фрадкова частично было восстановлено число заместителей министров; возросло число вице-премьеров. Активизировалась деятельность комиссии по реформе госуправления при Президенте РФ, которую с апреля 2006 г. возглавил С.Собянин. Однако неофициальной оценкой остается констатация неудовлетворительных итогов предпринятых усилий в сфере АР. По истечении более двух лет после начала активной фазы АР практически общим местом стала констатация ее неудачи. Так, ректор ГУ-ВШЭ, член правительственной Комиссии по реализации АР Я.Кузьминов отмечает: «Мы получили ситуацию, в которой самое лучшее и логичное, что можно сделать, — вернуться в старое состояние… И, честно говоря, мне кажется, дело зашло в тупик».¹⁶

Среди причин неудач реформы Кузьминов  называет недостаточное финансирование АР и отсутствие единой команды для  ее реализации; слабость согласия в  политической элите и недостаток политической воли в осуществлении АР. Значение этих факторов очевидно. Однако данный перечень не представляется исчерпывающим. На наш взгляд, одной из наиболее существенных причин неудач стала недостаточная концептуальная проработанность модели АР применительно к условиям России и, в частности, вопроса о роли и функциях современного государства. В ходе реализации АР в России была скорее, усвоена буква концепции НГУ, а не ее дух. По существу была предпринята попытка реализации несомненно обоснованных и рациональных принципов в условиях отсутствия ряда ключевых предпосылок, определяющих востребованность этой модели.

С сожалением приходится констатировать, что современный  российский управленческий аппарат  весьма далек от веберовской модели рациональной бюрократии. В пользу подобного заключения свидетельствуют широко распространенная практика клиентелизма, закрытости и непрозрачности; неудовлетворительное качество исполнительской дисциплины; запредельно высокий уровень коррупции.

Миф об избыточной численности российских чиновников

Несмотря  на живучесть мифа об избыточной численности  российской бюрократии в исторической и современной России, численность  аппарата управления в современной  РФ по отношению к населению сегодня  отстает от стандартов развитых стран.

Традиционно считалось, что российская бюрократия являла собой несметную рать. Между  тем, несмотря на это хрестоматийное представление, численность российской бюрократии по отношению к общей  численности населения в сравнении  с развитыми странами Европы была незначительной вплоть до второй половины ХХ века.¹⁷ Много было сказано о взрывном росте численности постсоветской бюрократии. Действительно, в 1990 г. численность управленческого аппарата в СССР составляла 663 тыс. человек, а в 2002 г. в РФ — 1259 тыс. человек (без учета военных, аппарата МВД и спецведомств).¹⁸

Однако, исследования специалистов ГУ-ВШЭ показывают, что российский управленческий аппарат не так уж раздут. Самый большой прирост численности был достигнут в 1995 г. — 6%, а в целом с 1994 по 2001 гг. число аппаратчиков во всех ветвей власти выросло на 16%. Эксперты считают это нормальным, поскольку рост был обусловлен формированием новых рыночных институтов. К началу 2000 г. плотность госслужащих на тысячу человек постоянного населения колебалось от 4 человек в Ингушетии до 58 в Эвенкии, а средняя плотность по стране составляла 7 чиновников, что меньше, чем в таких странах, как Австрия, Швеция, Великобритания, США, Франция.¹⁹