Рассматривая
особенности развития права в
тот или иной период истории нельзя
не уделить внимания государственному
строю, так как право формируется
при непосредственном участии государства.
Прежде всего роль государства в обеспечении
реализации права заключается в охране
права и господствующих правоотношений.
Кроме этого, можно выделить три основных
направления деятельности государства,
в которых ярко выражена роль государства:
- осуществление
правотворческой деятельности - государство
определяет потребность в юридической
регламентации тех или иных отношений,
определяет наиболее рациональную юридическую
.форму, то есть таким образом придает
отношениям всеобщий характер;
- санкционирование
государственных норм, которые не имеют
прямого государственного характера;
- признание юридически
обязательными регуляторами поведения
фактически сформировавшиеся и существующие
отношения.
Важным
элементом формы государства
является политический (государственный)
режим. Политический
режим в России конца XVII - начала XVIII
вв. можно характеризуется следующими
признаками:
- всеобщая и мелочная
регламентация всех сторон жизни и деятельности
подданных;
- грубое прямое
принуждение к исполнению регламентов;
- всеобщий контроль
(слежка) за населением со стороны государственных
органов;
- крайне широкие
полномочия органов управления, прежде
всего, полиции, которым предоставлялось
безграничное право вмешиваться в жизнь
людей;
- отсутствие или
крайнее ограничение политических прав,
свобод, общественной самодеятельности
подданных.
Регламентация
экономики, а также общественной
и личной жизни подданных шла
как путем издания многочисленных
законодательных актов, так и
появлением большого количества предписаний,
исходивших от органов управления.
Такие предписания в России, хотя
и провозглашались от имени царя
(императора), часто делались произвольно.
Это происходило из-за того, что
законодатель не в состоянии был
во всех случаях быстро реагировать
на различные ситуации. Громадный
законодательный материал уживался
с бюрократическим произволом. Самодержавное
государство отнимало всякие свободы
у подданных и, чтобы держать
их в подчинении, ужесточало требования
и санкции за неисполнение предписаний
органов власти. Вся политическая
жизнь сосредоточивалась в деятельности
государства. Каких-либо оформленных
партий, легальных общественно-политических
организаций не существовало. Политическая
система была практически равна
государству, а политический режим
сводился к государственному режиму.
Форму правления, утвердившуюся
при Петре I, можно определить как
абсолютизм.
Анализ
многочисленных определений позволяет
сделать однозначный вывод о
том, что абсолютизм - это форма
правления, при которой верховная
власть в стране находится всецело
в руках монарха, не ограниченного
в осуществлении государственно-властных
полномочий никакими легальными органами
или должностными лицами. Абсолютный монарх
является единоличным законодателем,
возглавляет всю исполнительную власть
и вооруженные силы, а также судебную систему,
распространяет свое управление на официальную
церковь. Абсолютному монарху никто не
может официально диктовать волю, давать
ему обязательные советы, требовать от
него каких-либо действий или контролировать
его деятельность.
Абсолютизм
в России назывался самодержавным.
Первым самодержцем стал Петр I. В
конце XVII в. он становится единственным
полноправным царем. Царь сохранял функции
высшего судьи в государстве.
Он возглавлял все вооруженные силы.
Государственный механизм превращался
в чиновничье-бюрократическую пирамиду,
на вершине которой был самодержавный
царь. Все акты органов власти, управления
и суда издавались от его имени.
После
успешного для России окончания
Северной войны и заключения Ништадского
мира высшие после царя органы духовного
и светского управления - Синод
и Сенат преподнесли Петру I титул
императора. Постепенно этот титул
был признан и зарубежными
монахами. За императором сохранялись
и все прежние титулы.
Начало
процессу модернизации положили реформы
Петра I, охватившие многие сферы жизни
общества. Сразу же по вступлению на
престол Петр I приступил к реформам,
преследуя цель создания мощного
обороноспособного государства
с высоким международным престижем.
Во
второй половине XVII в. постепенно прекращаются
созывы Земских соборов, в начале
XVIII в. угасает Боярская Дума. Устраняется
и духовный противовес царя. Церковными
делами руководил поставленный царем
“местоблюститель”, которого сменила
Духовная коллегия. Ее образование
символизировало превращение церковного
управления в одну из отраслей государственного
управления, а, следовательно - свидетельствовало
о подчинении церкви царю.
Боярская
Дума, обычно осуществлявшая законодательные,
исполнительные и судебные функции
совместно с царем, а при его
отсутствии - самостоятельно, в конце
XVII в. теряла свое значение, а в XVIII в.
перестала существовать. Появилась
необходимость создать новый
орган управления общей компетенции.
Таким органом стал Правительствующий
Сенат, который Петр I учредил в 1711
г. при отбытии в Прутский поход.
Сенат был коллегиальным органом,
с присутствием из 9 сановников - в
основном среднего уровня. Руководители
коллегий временно включались в состав
Сената при создании этих органов
управления, дольше других в Сенате
состояли президенты трех важнейших
коллегий - Военной, Адмиралтейской и
Иностранных дел. Сенат стал высшим
после царя органом управления общей
компетенции и суда. Все центральные
и местные органы управления были
подчинены Сенату. Он принимал и
нормативные указы, но только на основании
царских повелений, то есть его нормотворческая
деятельность была подзаконной. В целях
пресечения злоупотреблений и волокиты
при Сенате учреждается должность генерал-ревизора,
просуществовавшая 3 года. В 1722 году вводится
должность генерал-прокурора, который
стал не только контролировать деятельность
Сената, но и возглавил всю систему прокуратуры.
Председательствовали в Сенате сам царь
или назначенный в качестве первоприсутствующего
один из сенаторов, а позднее - также генерал-прокурор
или обер-прокурор. Все вопросы решались
членами Сената коллегиально, решения
принимались по большинству голосов.
Деятельность
центральных учреждений, оставшихся
в Москве, направлялась и контролировалась
Московской конторой Сената. При Сенате
создавались также подразделения,
ведавшие отдельными отраслями государственного
управления:
- Герольдмейстерская
контора во главе с герольдмейстером -
вела учет дворян, ведала их службой; распределяла
по учреждениям чиновников;
- Рекетмейстерская
контора, ведавшая разрешением жалоб на
волокиту дел в Сенате.
При
Сенате был генерал-фискал, который
возглавлял широко разветвленную сеть
фискалов, выявлявших злоупотребления
должностных лиц. Делопроизводство
осуществлялось в сенатской канцелярии,
возглавляемой обер-секретарем. Непосредственное
исполнение различных решений Сената
производилось сенатским экзекутором.
Важнейшими
органами центрального отраслевого
управления были коллегии. Они частично
сменили устаревшие приказы. В коллегиях
все дела решались присутствием, которое
состояло из президента, вице-президента.
4-х советников и 4-х ассесоров. Порядок
рассмотрения дел в коллегиальных
учреждениях определялся Генеральным
регламентом, изданным в 1720 г. При создании
коллегий принимался во внимание опыт
иностранных государств, однако без
простого копирования. С 1717 по 1722 г. были
созданы Военная и Адмиралтейская
коллегии, Коллегия иностранных (чужестранных)
дел, Берг-коллегия (ведала горным делом),
Мануфактур-коллегия (возглавляла легкую
промышленность), Коммерц-коллегия (руководила
торговлей). 3 коллегии: Камер-, Штатс-Контор-,
Ревизион- ведали финансами, а соответственно
доходами, расходами денежных средств
казны и контролем за этим. юстиц-коллегия
ведала судебным управлением и надзором,
Вотчинная коллегия - дворянским землевладением.
Под
давлением высшего духовенства,
Петр I в 1722 г. вместо Духовной коллегии
создает Святейший Правительствующий
Синод, который уравнивается в правах
с Сенатом и подчиняется непосредственно
царю. Структура и деятельность Синода
была похожа на коллежскую. Постоянный
надзор за его деятельностью осуществлял
обер-прокурор, который в отличие
от членов синода не являлся духовным
лицом. Так церковь превратилась
в государственный орган и
была им вплоть до 1917 г.
Компетенция
коллегий была четко разграничена,
но они не охватили всего государственного
управления. Создавались постоянные
и временные канцелярии, сохранялись
отдельные приказы, в которых
было единоначалие. Канцелярии представляли
собой самостоятельные учреждения,
а не исполнительные подразделения
Сената и коллегий. Они были и единоначальными
(Ямская, Аптекарская и др.), и коллегиальными
(тайная, Полицмейстерская). Коллегиальные
канцелярии по структуре и значению приближались
к коллегиям, но не имели такого же четкого
регламентирования.
Государственное
устройство характеризовалось дальнейшей
централизацией Российского государства.
Губернской реформой 1708 г. было ликвидировано
различие в управлении русскими землями.
Местное
управление в стране подверглось
реорганизации. В 1702 г. были ликвидированы
органы самоуправления, олицетворявшие
на местах сословное представительство.
Их функции были переданы воеводам,
в помощь которым учреждался совет
из дворян.
В
1708 г. страна была разделена на 8, а
в 1719 г. - на 11 губерний, которые делились
на провинции, а те - на дистрикты. Во
главе губерний были поставлены губернаторы
или генерал-губернаторы, в ведении
которых были все вопросы управления
на местах. При губернаторах были должностные
лица, ведавшие отдельными отраслями
управления: обер-комиссар, обер-комендант,
обер-провиантмейстер, ландрихтер и
др. Провинции возглавляли воеводы.
Финансовыми вопросами в провинциях
ведали земские камериры, в подчинении
которых были земские комиссары.
Дистрикт возглавлял комиссар, подчиненный
воеводе и земскому камердиру. Все
должностные лица имели в подчинении
канцелярских служителей.
Таким
образом создавался громадный бюрократический
аппарата местах, дорого стоивший государству,
которое постоянно испытывало денежный
голод.
С
1718 г. Петр I проводит реформу городского
сословного управления. В Петербурге
учреждается Главный магистрат,
который кроме управления столицей
должен был возглавить все самоуправление
в городах, где учреждались магистраты
и ратуши. эти учреждения должны
были избираться постоянными жителями
городов, а президент и вице-президент
Главного магистрата назначались царем.
Органы
сословного управления горожан должны
были заботиться о развитии промышленности
и торговли. Однако, в лучшем случае,
они собирали подати с горожан, ведали
внутренними делами купечества.
Важнейшее
значение в государственном аппарате
самодержавной России играла полиция.
При Петре I начинается создание регулярной
полиции. В 1718 г. в Петербурге была учреждена
должность генерал-полицмейстера, при
котором создается полицмейстерская
канцелярия, ставшая после учреждения
полицмейстерской канцелярии в Москве
в 1722 г. Главной.
Слово
“полиция” тогда понималось широко.
Кроме соответствующего государственного
органа, этим термином обозначалась и
деятельность государства по внутреннему
управлению. “Полиция” отождествлялась
с “администрацией”.
В
первой четверти XVIII в. в России создается
и новая система политического
сыска. Руководили расследованием политических
дел царь и Боярская Дума. Политическим
сыском занималась собственная канцелярия
царя. Пришедший к власти Петр I
совершенствует политический сыск. с
конца XVII в. органом политического
сыска становится Преображенский приказ.
ставший в начале XVIII в. в этом
деле центральным и общегосударственным
учреждением. Для расследования
дел создавались “майорские канцелярии”.
В 1718 г. была образована Тайная канцелярия,
которая стала вторым постоянно
действующим центральным органом
политического сыска. Она была независима
от Преображенского приказа, разбирала
политические дела в новой столице
и на прилегавшей к ней территории
под непосредственным руководством
Петра I.
Широкое
распространение корыстных должностных
преступлений обусловило создание специальной
карательной службы - фискалата. Этот
институт, заимствованный из Пруссии,
в России появился одновременно с
созданием Сената, как его подразделение.
Возглавлял фискальную службу вначале
обер-фискал, позднее - генерал-фискал,
которые не только информировали
Сенат о выявленных ими злоупотреблениях
по службе, но и тайно следили
за членами и служителями Сената.
Назначаемые из незнатных семей,
стимулируемые за доносы половиной
налагаемого на виновных штрафа и
освобожденные от ответственности
за недоказанный донос, а также пользуясь
личной поддержкой царя, фискалы были
опасны чиновникам и крайне непопулярны
в бюрократической среде. Даже Петр
I признавал, что чин фискала “тяжел
и ненавистен”. Их пытались опорочить,
устраняли из Сената, подчиняли Юстиц-коллегии,
а с учреждением прокуратуры
фактически передали в ее подчинение.
Прокуратура
была учреждена в 1722 г. Она создавалась
как гласный высокопоставленный,
особо доверенный царю, централизованный
государственный орган надзора.
Прокуроры,
как фискалы, не могли принимать
самостоятельных решений, но, осуществляя
жесткий и всеобъемлющий надзор
за коллегиальными учреждениями, они
должны были в условиях абсолютизма
корректировать недостатки коллегиальности.
Становление прокуратуры при
Петре I не было завершено, но этому
государственному органу была предназначена
долга и сложная жизнь.
При
Петре I проводилась и судебная реформа,
которая заключалась в отделении
суда от администрации. Вначале в
губерниях были учреждены единоличные
судьи. В 1719 г. их заменили надворные
суды, состоявшие из президента, вице-президента
и ассесоров. Тогда же в провинциях
были учреждены нижние суды, а в
городах, не являвшихся губернскими
или провинциальными центрами - единоличные
судьи. Создаваемую судебную систему
возглавляла Юстиц-коллегия.