Государственная служба в годы царствования Петра I

4 марта 1730 г. был упразднен Верховный  тайный совет. Произошли изменения в высших органах власти. Сенат продолжал действовать, но права его полностью не были восстановлены. Анна не проявляла способностей и желания управлять страной. Всю работу по управлению взяли на себя опытные администраторы - члены вновь созданного осенью 1731 г. Кабинета министров. [8, c. 187] Вначале Кабинет министров имел только управленческую функцию, но с ноября 1735 г. этот властный орган получил широкие полномочия и законодательные права. Кабинет был поставлен выше Сената.

Кроме существовавших уже коллегий, возник целый ряд отдельных канцелярий, контор и экспедиций, а в Москве учреждено два приказа для окончания не решенных дел: судный – по делам гражданским и розыскной – по делам уголовным. В том же 1731 году возник Сибирский приказ, а в 1733 году расширена деятельность Доимочного приказа, первоначально учрежденного еще Верховным Тайным Советом в 1727 году. Одним из крупных недостатков русской государственности было отсутствие систематического законодательного Уложения. Уложение царя Алексея Михайловича, продолжая оставаться единственным судебным кодексом, было выпущено новым изданием.

В Синоде неограниченно властвовал первенствующий его член, Феофан Прокопович. Манифестом от 17 марта 1730 года Синоду предписывалось от имени императрицы стараться о соблюдении православными христианами закона Божия и церковных преданий, о возобновлении храмов и странноприимных домов, об учреждении духовных училищ, об исправлении установленных церковных треб, церемоний и молений.

17 марта 1731 года отменен закон Петра  Великого о единонаследии и  восстановлены законы о наследовании  по Уложению царя Алексея Михайловича. Уничтожение закона о единонаследии повлекло за собой раздробление имений; дворяне стали искать спасения в крепостном праве, думая посредством его развития удержать нестабильное положение в обществе и государстве.

Чтобы поднять дух войска, 17 апреля 1732 года был издан указ о производстве за военные заслуги солдат в офицеры не только из шляхетства, но и из податных сословий, в том числе и из крестьян, и об обучении солдатских детей в особых школах, на казенный счет.

Большинство историков XIX и XX в. представляли десятилетие правления Анны Иоанновны как самый мрачный период в истории России. Им не нравилось все: она сама, ее приход к власти, нравы и обычаи двора, внешняя и внутренняя политика.

2.3 Правление Елизаветы Петровны

После недолгого правления Ивана VI 25 ноября 1741 г. на русский престол вступила Елизавета Петровна. Она царствовала 20 лет (1741-1761).

Указом от 12 декабря 1741 г. Елизавета восстановила "петровское детище" - Сенат в значении высшего государственного органа и ликвидировала стоявший над ним Кабинет министров, имевший особые полномочия. Вместо него велено было "иметь при Дворе нашем Кабинет в такой силе, как был при Петре Великом". Таким образом, восстанавливалась петровская личная императорская канцелярия - Кабинет. Часть дел бывшего Кабинета министров стал решать Сенат, а другая часть поступала в личное ведение императрицы. Дела шли в ее личную канцелярию - Кабинет ее величества. На рассмотрение Елизаветы поступали доклады различных ведомств, Сената, рапорты генерал-прокурора. Указы издавались только за личной подписью императрицы.

Проводимая реформа высших государственных органов в 40 - 60-е гг. XVIII в. повысила роль монарха в системе абсолютизма. Государыня решала не только важные государственные вопросы, но и мелкие. Для принятия государственных решений Елизавета нуждалась в консультациях высших чиновников, составлявших элиту в управлении России. Поэтому она восстановила петровское "установление" - чрезвычайные совещания высших сановников для обсуждения наиболее сложных проблем, особенно в области внешней политики. Такие совещания при Елизавете официально назывались "конференциями", а их участники - "конференцминистрами".

На вершине пирамиды органов власти и управления Российской империи стоял император (императрица). За ним следовали высшие государственные учреждения - Верховный тайный совет, Кабинет министров, Конференция при высочайшем дворе, действовавшие в разное время. Что касается Сената во главе с генерал-прокурором, то его положение несколько раз менялось. Этот орган власти должен был подчиняться только императору, но, в определенные периоды он зависел от высших государственных учреждений. [8, c. 193]

Большую группу центральных государственных учреждений второй четверти XVIII в. составляли коллегии, управлявшие отдельными (специальными) хозяйственными и общественными вопросами. В структуру коллегий входили департаменты, экспедиции, постепенно добавлялись канцелярии и конторы. Оформившаяся к середине XVIII в. коллегиальная система управления была пестрой. Ее центральные государственные учреждения (коллегии, приказы, канцелярии) различались структурой и полномочиями. Коллежская система находилась в состоянии кризиса. Но вместе с этим в центральных органах управления проявлялись новые принципы их организации и действия.

В конце 20-х гг. была проведена областная контрреформа, ликвидировавшая ряд административных единиц. Основной ячейкой на местах являлась губерния во главе с губернатором, полномочия которого резко возросли. В городах и уездах власть принадлежала воеводам.

Схема местных властных учреждений выглядела следующим образом: губернатор с губернской канцелярией, закрепленной инструкцией от 12 сентября 1728 г., далее стоял воевода в провинции и его канцелярия, ниже - воевода в уезде тоже с небольшой канцелярией.

Перестройка системы местного управления установила строгую последовательность подчинения. Воевода уездный подчинялся только непосредственно провинциальному воеводе, а последний - губернатору. Установилась строгая иерархия в подчинении государственных учреждений на местах. В это время Россия делилась на 14 губерний, 47 провинций и более 250 уездов. [4, c.229]

Компетенция губернаторов и воевод была ограничена практическими задачами. В их обязанность входило исполнение законов и распоряжений верховной власти, Сената и коллегий, охрана порядка на своей территории, борьба с разбоем, ведение тюрьмами и т.д. В 60-е гг. воеводы менялись через 5 лет. Губернаторов назначали на неопределенный срок. Складывалась иерархия уровней управления, учреждений и занятых в них чиновников.

В середине XVIII в. правительство Елизаветы Петровны активно влияло на процесс формирования бюрократии. Были приняты меры к закреплению состоявших на службе канцелярских служителей и их детей. Число потомственных дворян среди чиновников сократилось. Для исправления положения в 1750-1754 гг. было приостановлено назначение в секретари лиц недворянского происхождения, ужесточен контроль за обучением юнкеров - кандидатов на замещение секретарских должностей разного уровня.[4, c.232]

Таким образом, на смену Великому Петру пришли достаточно безликие наследники, и судьба петровских реформ оказалась драматичной. Смена правителей на российском престоле не означала для страны каких-либо серьезных изменений или потрясений. В этот период в стране не было крупных и значительных реформ. Можно говорить лишь о реорганизации органов центральной власти и приспособлении их к нуждам определенного конкретного правителя и его окружения, развитие страны напоминало движение маятника, принятые законы и реформы то отменялись, то снова вступали в силу. Но все-таки реформы Петра Великого жили, развивались, хотя направление некоторых из них и изменилось.

3 Государственная служба во второй половине ХVIII века

3.1 Реорганизация  высшего и центрального управления

Дворцовый переворот, произошедший 28 июня 1762 г., во время которого Екатерина свергла с престола своего мужа Петра III и стала императрицей Екатериной II, послужил началом нового этапа развития Российской империи. Эта императрица, правившая с 1762 по 1796 г. г. заслуженно вошла в отечественную историю как Екатерина Великая. До нее называли Великим только Петра I.

Реформы Екатерины II коснулись всей системы государственного управления и начались они с верхних ее этажей, роль которых после Петра I то ослабевала, то возвышалась из-за неоднократного изменения их статуса и функций.

Екатерина, совершившая переворот 28 июня 1762 г. с помощью дворянских гвардейцев, стремилась опираться в управлении государством на армию. Сразу же после переворота она подчинила себе через лично преданных командиров армейскую пехоту Петербургского и Выборгского гарнизонов и кавалерию.

Заметной стала реорганизация Сената. В манифесте 15 декабря 1763 г. "Об учреждении в Сенате, Юстиц-, Вотчинной и Ревизион-коллегиях департаментов, о разделении по оным дел" состояние сенатского управления было признано не соответствующим потребностям государственного управления.

План реформы Сената, подготовленный ближайшим советником императрицы Н.И. Паниным, предусматривал разделение Сената на 6 департаментов со строго определенными функциями. 4 департамента находились в Петербурге, а 2 в Москве.

Важнейшие вопросы управления были сосредоточены в первом департаменте, возглавляемым самим генерал - прокурором. Этот департамент обнародовал законы, ведал Тайной экспедицией и Канцелярией конфискаций, финансами и финансовым контролем, промышленностью, торговлей, государственными и церковными имуществами и соответствующими им учреждениями. В ведомстве второго департамента находились вопросы суда, мажевания, рассмотрение прошений на имя императрицы и т.п. Третий департамент сосредоточил самые разнообразные дела: заведывание путями сообщения и медициной, попечительством о науках, образовании и искусствах; управление окраинами, имевшими некоторые права автономии. Четвертый - занимался военно-сухопутными и военно-морскими делами.

Московские департаменты соответствовали петербургскими: пятый - первому, а шестой - второму. Все департаменты, кроме первого, возглавлялись обер-прокурорами, подчиненными генерал-прокурору. [6, c.103]

Сенат утратил свои широкие полномочия, был лишен законодательных прав, из высшего органа управления он был превращен в подсобный административный и судебно-апелляционный орган на уровне не высшего, а центрального управления. Постепенно ослабела и роль департаментов, ставших всего лишь высшими судебными инстанциями в связи с созданием отраслевых экспедиций Сената. [10, 369 ]

Особую роль играла сенатская Тайная экспедиция (канцелярия), имевшая статус самостоятельного государственного учреждения. Временным высшим государственным органом стала Уложенная комиссия, созданная для составления нового "Уложения" (1767 - 1768 гг.). Комиссия была создана как сословно-представительное учреждение. Депутаты доставляли в Комиссию 1465 "наказов". Комиссия была распущена в связи с начавшейся русско-турецкой войной, но ее материалы облегчили разработку дальнейших реформ.

Укреплению екатерининского абсолютизма в управлении был подчинена и деятельность учрежденного в 1768 г. в связи с начавшейся русско-турецкой войной Совета при высочайшем дворе. Возросла в сфере управления роль новой личной канцелярии, созданной в 1763 г. для отправления "собственных ее императорского величества дел". Через статс-секретарей, число которых росло, Екатерина вела основную часть дел по управлению государством. Эта структура выделилась из императорского кабинета, воплотила и определила тенденцию дальнейшей абсолютизации государственного управления, которая в конце XVIII в. обрела деспотическую форму через оформившуюся собственную его императорского величества канцелярию, ставшую высшим органом государственного управления. Одновременно утратил функции государственного органа Кабинет императрицы.

Сложился статус и Главной дворцовой канцелярии, через которую осуществлялось управление дворцовыми крестьянами, землями, хозяйством, придворными штатами. Ей были подчинены придворная, гофинтендантская, конюшенная и другие подобные конторы.

Линия Екатерины II на усиление своей личной роли не только в высшем, но и центральном управлении воплотилась в изменении коллежской системы, где была принижена роль коллегиального начала, внедрялись принципы единоначалия. Екатерина II ослабляла центральное управление, передавала дела большинства коллегий местным губернским учреждениям. Многие коллегии были упразднены. Роль центрального управления была сведена к общему исполнительному руководству и наблюдению. [4, с.254]

Другая реформа первых лет царствования Екатерины II была связана с Синодом - высшим государственным органом по делам Русской православной церкви. В его состав входили назначаемые императором митрополиты, архиепископы и епископы. Надзор за деятельностью этого высшего государственного органа осуществлял обер-прокурор. В ведении Синода находились все дела Православной церкви: чисто церковного характера, церковно-административные и хозяйственные дела, церковная цензура, духовный суд и др. На заседаниях рассматривались документы, поступавшие из Сената, Военной, Адмиралтейской, Иностранной коллегий, Коллегии экономии, Московского университета, губерний и других государственных учреждений. Правительственное значение Синода в делах и учреждениях церкви было равно значению Правительствующего сената в делах государственного управления. Он имел право учинять конференции с Сенатом и сноситься с ним ведениями, а коллегиям и провинциальным учреждениям посылать указы.

В 1764 г. была проведена секуляризационная реформа, по которой все монастырские земли с жившими на них крестьянами передавались в ведение специально учреждаемой Коллегии экономии. С этого времени государство само определяло необходимое стране число монастырей и монахов в них, ибо содержало их на средства из государственной казны. Духовенство окончательно превращалось в одну из групп чиновничества. [13,с.158]

3.2 Губернская реформа Екатерины II

21 апреля 1764 г. указом "Наставление губернаторам" был усовершенствован институт губернаторства, его государственный статус и функции. Губернатор был объявлен представителем императорской особы, главой, хозяином и опекуном вверенной ему губернии, исполнителем императорской воли, законов. Губернатор получал огромную власть, ему были подчинены таможни, магистраты, разные комиссии, полиция, ямские правления - все "гражданские места", "земские правительства", функционировавшие прежде вне губернаторского и в сфере центрального подчинения. 7 ноября 1775 г. был издан Указ "Учреждение для управления губерний Всероссийской империи".

Преобразовав, таким образом местное управление, Екатерина намеревалась обеспечить лучше и более точно исполнение монарших законов, внутреннюю безопасность и порядок в империи. Этому было подчинено и новое административное устройство: