Современный российский федерализм и перспективы развития

Вызывает опасение развитие начавшейся в 2003 году тенденции  к укрупнению субъектов Российской Федерации, так как в действующем  законодательстве не урегулированы  пределы развития данного процесса. Правом на объединение обладают все  субъекты Федерации. В результате Россия в своем составе может получить некоторое количество субъектов - республик  с характерными именно для республик  претензиями на суверенизацию Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М., 2006. С. 340 - 344.. Также, если вместо 86 субъектов будет создано 10 - 15, то федеральный центр столкнется с тем, что новые субъекты станут очень сильными в экономическом, политическом, социальном отношении, что позволит им конкурировать с Федерацией. Это в перспективе может привести к распаду государства либо приспособлению и уступчивости федерального центра к требованиям сильных субъектов (начнется обратный процесс децентрализации - расширение полномочий субъектов и т.д.). Существующий в настоящее время в России субъектный состав сложен, он нуждается в реформировании. Но необходимо выработать перспективную модель федеративных отношений на долгосрочную перспективу, с учетом которой последовательно производить коррекцию состава субъектов Федерации. 

Таким образом, основными  тенденциями в период реформирования федеративных отношений в России стали: централизация государства  и государственной власти, развивающаяся  в направлении создания унитарного государства, и укрупнение субъектов  Российской Федерации путем их объединения. 

Реформа в нашей  стране идет уже семь лет, с 1999 года по начало 2007 года. Но если в настоящий  момент проанализировать Российскую Федерацию, с точки зрения минимального набора критериев федеративного государства, то можно сделать вывод, что Россия так и не стала федерацией, а  еще более от нее отдалилась. Но теперь не в сторону конфедерации, а в направлении унитарного государства. В России не развиты следующие  обязательные признаки Федерации: 

1) наличие у субъектов  Федерации системы собственных  органов государственной власти, которая ими самостоятельно установлена  и сформирована (так как система  органов государственной власти  установлена федеральным законом,  на федеральном уровне четко  регулируется порядок их формирования, функционирования и прекращения  деятельности, высока роль федеральных  органов государственной власти  в процессе формирования и  прекращения деятельности органов  государственной власти субъектов  Федерации); 

2) разграничение  предметов ведения и компетенции  между Федерацией и ее субъектами  на основании конституционных  актов и договоров (так как  субъекты Федерации обладают  минимальными полномочиями, Федерация  периодически вмешивается в эти  незначительные сферы ведения  субъектов, разграничение полномочий  между федеральными органами  государственной власти и органами  государственной власти субъектов  Российской Федерации осуществляется  часто изменяющимися федеральными  законами, возможность договорного  разграничения полномочий на  практике сведена законодателем к минимуму - путем усложнения процедуры). 

Россия является самым крупным по территории государством (охватывает почти все климатические  пояса), в котором проживает огромное количество различных национальностей, народностей, этносов, т.е. в Российской Федерации существуют все предпосылки  для создания федеративного государства, функционирующего исходя из национальных, культурных традиций проживающего в  ней населения, а также географических особенностей ее обширной территории. Таким образом, Россия должна быть федерацией, действующей на основе конституционных  принципов, чтобы учитывать особенности  ее территорий и населения. Для этого  необходимо серьезное реформирование сложившихся в настоящее время  федеративных отношений. 

Как отмечалось выше, одной из основных причин непоследовательности и противоречивости проводимой федеративной реформы в России является отсутствие у реформаторов четкой правовой концепции  ее проведения и наличие лишь абстрактного понимания ее конечного результата. Возможно, поэтому в настоящее  время основной перспективой развития Российского государства является фактическое построение унитарного государства. 

Но прежде чем  начинать федеративную реформу, необходимо следующее. Во-первых, понимать, что  вопросы федерализма не могут  быть решены в отрыве от решения  финансовых, бюджетных, муниципальных, административных и иных вопросов, следовательно, важным принципом государственного реформирования должен стать принцип  комплексности проводимой реформы. Нельзя не согласиться с мнением  Ю.А. Тихомирова, о том, что на развитие федеративных отношений влияет много  факторов, в том числе проведение государственных преобразований. Пока не вполне согласованы цели, этапы и действия в рамках федеративной, административной и социальной реформ, что приводит к противоречиям правовых актов и трудностям в государственном управлении Тихомиров Ю.А. Об институциональных аспектах федеративных отношений // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 3.. Следовательно, необходимо проведение единой комплексной реформы, направленной на преобразование во всех взаимосвязанных сферах жизни государства, а не целого ряда самостоятельных, несогласованных реформ. Во-вторых, необходимо поставить четкую, научно обоснованную цель, которой требуется достичь путем преобразования (выработать концепцию). В-третьих, составить план последовательности (поэтапности) проводимых преобразований. 

Процесс проведения реформы должен включать в себя два  этапа. 

На первом этапе  необходимо разработать последовательную концепцию реформирования, включающую в себя: проведение комплекса взаимосвязанных  реформ (административной, бюджетной, социальной и др.), направленных на достижение одной цели (построение федерации); а также разработку модели федерализма, которая должна быть построена в  России в результате проведенных  преобразований. Для создания концепции необходимо привлечь ученых, представителей органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Концепция должна быть нацелена на выравнивание конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, так как мировой опыт показывает, что прочность и эффективность функционирования федеративного государства достигается лишь при равном конституционном статусе субъектов, при котором можно обеспечить их фактическое равноправие. Возможно утверждение или оформление концепции нормативным правовым актом. Преобразование Российской Федерации должно осуществляться исходя из реальных возможностей (финансовых, социальных, политических и др.) России, с учетом развития ее истории и традиций государственности, а также современного мирового опыта, который позволяет обеспечить стабильность федерации в других странах. 

На втором этапе  проведения федеративной реформы необходимо осуществлять указанные в концепции  следующие преобразования. 

Во-первых, изменение  конституционных положений, касающихся вопросов федеративного устройства страны. Инициаторы проводимой в России федеративной реформы пытаются ее осуществить  путем принятия новых законов  либо изменяя существующие. При этом они оставляют неизменными конституционные  положения, регулирующие федеративное устройство страны. А именно там  содержатся нормы, противоречащие друг другу, вызывающие неоднозначное понимание  правоприменителя и, как следствие, негативные результаты (объявление государственного суверенитета республиками и др.). Установленную Конституцией Российской Федерации федеративную модель современные ученые называют незавершенной, нуждающейся в совершенствовании, освобождении от заложенной в самой форме государственного устройства нестабильности и своего рода конфликтности. Поэтому правовое реформирование необходимо начинать с Конституции России, в которой должны содержаться четкие правовые нормы, не допускающие их двусмысленного толкования (даже Конституционным Судом Российской Федерации). Прежде всего закрепить симметричность Российской Федерации: равный конституционно-правовой статус субъектов. 

Во-вторых, совершенствование  федерального законодательства в сфере  регулирования федеративных отношений  по следующим направлениям. 

1. В федеральном  законе закрепить перечень полномочий  Федерации в сфере совместного  ведения, исходя из закрепленного  Конституцией Российской Федерации кооперативного принципа разграничения предметов ведения. По объему полномочий субъекты Российской Федерации ближе к автономиям унитарных государств. Поэтому России необходимо расширить полномочия субъектов Федерации, усовершенствовать порядок разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти. А.Н. Кокотов справедливо отмечает: при существующих в России условиях сфера совместного ведения за рамками названного перечня, по сути, превратилась в придаток исключительных федеральных полномочий, а субъекты в рамках такой политики потеряли право комплексного правового регулирования См.: Кокотов А.Н. Новая модель разграничения полномочий // Российский юридический журнал. 2004. N 1..