1

Глава 3. Современное состояние процесса конституционных поправок и пересмотра Конституции Российской Федерации

3.1 Проблемы внесения поправок и пересмотра Конституции РФ

Несмотря на единодушное мнение большинства ученых и политиков о необходимости реформирования Конституции Российской Федерации 1993 г., осуществить его на деле практически невозможно, поскольку Конституция Российской Федерации является одной из самых жестких в мире по процедуре внесения в нее изменений и дополнений. Что же касается принятия новой Конституции, то сделать это в условиях существующего правового регулирования вообще нельзя.

Усложненный порядок пересмотра Конституции считается залогом ее стабильности и одним из способов охраны, но все же не абсолютной нерушимости. Тем более нелогична абсолютная нерушимость правовых основ для государств, находящихся в процессе реформирования, в которых вновь складывающиеся общественные отношения нестабильны и чрезвычайно подвижны.

Поэтому применительно к Конституции Российской Федерации 1993 г. проблема ее абсолютной нерушимости выглядит весьма специфично. Складывается впечатление, что это вовсе не правовая проблема, а всего лишь политическая уловка в целях искусственного сохранения не свойственной для России государственности и максимально долгого удержания конституционного строя, который был насильственным образом навязан стране[1].

В этом плане следует согласиться с позицией А.А. Белкина, который считает, что «сверхужесточенная процедура пересмотра Конституции создает для ее консервации возможности не меньше, чем прямой запрет пересмотра, даже при выделении категорий «пересмотр» и «внесение поправок». Это ничего не имеет общего с принципом нерушимости Конституции».[2] Потому что нерушимость реальной Конституции и искусственное сохранение статуса Конституции фиктивной – совершенно разные задачи.

Одна из аксиом теории и практики конституционного права состоит в том, что в правовом государстве недопустим разрыв между конституцией и общественной практикой. Управлять государством и обществом можно только на основе конституции, в тех формах и теми методами, которые предусмотрены в ней. Однозначно, что обновление и соблюдение конституции (ее реализация в широком смысле) – это две стороны единого конституционного процесса. Но, настаивая на первом, не надо забывать, что реконструкция Конституции РФ (частичная или полная) требует больших инвестиций, она сломает правовую систему, выстроенную достаточно последовательно на ее фундаменте. Может быть, никто даже не может представить, каких (даже сугубо материальных) затрат это потребует.

Можно пойти по пути Конституции РСФСР 1978 г., бесконечно внося поправки в Основной закон, но так рушится авторитет права. Авторитет Конституции 1993 г. иной, им уже нельзя пренебрегать и с точки зрения обыденного сознания, в свете возможностей защиты конституционных прав в суде. Отказ даже от некоторых конституционных положений может быть понят как отказ от тех конституционных ценностей, которые составляют основу демократических реформ в России. И это может нанести вред, дезориентируя субъектов права, в первую очередь граждан, разрушить тот тонкий пласт конституционного правосознания, который едва сформировался и еще много лет будет уступать идеям и взглядам, определявшим их поведение в советский период.

Изменение Конституции не должно стать самоцелью. Она принимается для того, чтобы установить соответствующие социальные, экономические и политические реалии, чтобы воплотиться в нормальных государственно-правовых институтах.

Порядок пересмотра закреплен в самой Конституции, где установлено, что в случае поддержания тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 созывается Конституционное Собрание. Однако в действительности на данный момент не существует закона, регулирующего порядок создания, полномочия и другие аспекты деятельности указанного органа. И если предположить, что один из субъектов внесет предложения о пересмотре Конституции, то реализовать на практике данное правомочие будет невозможно. Очевидно, что это пробел в правовом регулировании.

Кроме того, статья 134 Конституции РФ, определяя субъектов, имеющих право вносить предложения, не указывает, куда именно должны вноситься предложения. Предположительно в Государственную Думу, которая одновременно сама может быть инициатором предложения - это также говорит о двусмысленности нормы и необходимости ее уточнения.

Также следует с особым вниманием обратиться к формулировке ч.3 ст.135 Конституции, которая указывает, что Конституционное собрание будет уполномочено разрабатывать и проект новой Конституции РФ, который принимается двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. Это значит, что Конституционное Собрание само может принять совершенно новую Конституцию РФ, возможно, совершенно нового государства, с иным конституционным строем без учета мнения народа, который является единственным источником власти в Российской Федерации!

Трудно представить такой состав одного органа государственной власти, обладающего столь колоссальными полномочиями. Возникает вполне резонный вопрос: если в преамбуле Конституции закреплено, что она "принята всенародным голосованием", то на каком основании столь важный вопрос для всего государства как принятие Основного Закона государства может быть обойден через институт референдума?.

Представляется, что принятие новой Конституции единоначально Конституционным Собранием в обход мнения народа противоречит ст. 1 Конституции, в которой установлено, что Россия - демократическое государство и ч. 3 ст. 3, которая гласит, что «высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы»[3]. Отсюда следует вывод, что принять новую Конституцию государства может только народ посредством прямого волеизъявления, а к компетенции Конституционного Собрания на данном основании стоит отнести только создание и разработку проекта новой Конституции. В таком случае вполне оправдано заменить в тексте ч. 3 ст. 135 Конституции РФ союз «или» на «и».

В то же время возникает множество частных вопросов: должны ли мнения субъектов, уполномоченных вносить предложения о пересмотре, и Конституционного Собрания совпадать по кругу пересматриваемых положений? вправе ли Конституционное Собрание самостоятельно определять направления своей нормотворческой деятельности? Сколько времени может длиться работа Конституционного Собрания при создании проекта новой Конституции? состав, порядок образования Конституционного Собрания и другие. Каждый из вопросов требует основательного рассмотрения и решения.

Исходя из обозначенных общих и принципиальных вопросов о конституционно-правовом статусе Конституционного Собрания РФ, следует, что нерешенных задач и проблем остается во много раз больше решенных, что роль правовых норм в данной сфере выполняют практически идеи и теоретические предположения отдельных ученых, что недопустимо для права как регулятора общественных отношений.

3.2 Возможности совершенствования механизма внесения поправок и пересмотра Конституции РФ

По нашему мнению, в настоящее время в российском обществе еще не сложились условия для принятия новой Конституции или принципиальных поправок к Конституции 1993 г. В то же время это не исключает научных исследований в данном направлении, подготовки проектов. Но эти проекты должны учитывать и тот новый опыт, который накоплен конституционализмом.

Внесение принципиальных изменений в Конституцию Российской Федерации и тем более принятие новой Конституции – возможно, дело будущего. Сегодня для развития положений Основного закона следует обратить внимание на другие резервы повышения эффективности Конституции, правовой, демократический и нравственный потенциал которой в полной мере еще не востребован, важно использовать возможности, заложенные в ней самой[4].

Один из таких каналов оживления ее потенциала, перевода ее положений в конкретное поведение участников конституционного процесса – толкование Конституции. Практика толкования Конституционного Суда РФ выглядит вполне успешной на фоне провала предпринятых попыток принятия поправок к Основному закону, что позволяет сделать вывод об использовании толкования как альтернативы жесткости Конституции. Деятельность Конституционного Суда РФ в этом направлении достаточно органично может быть вплетена в канву продолжающейся конституционной реформы, которую справедливо рассматривать, прежде всего, как достижение максимальной включенности Основного закона в общественную практику.

При использовании толкования Конституции как фактора повышения ее жизнеспособности не должна идти речь о создании новой Конституции; толкование должно проводиться в координатах определенного правового пространства, в контексте современных событий жизни общества. Это не замена Конституции, не подмена, а уяснение смысла ее положений.

Другим инструментом развития конституционных норм служит законодательство. Зачастую на это указывает сама Конституция. Но это не означает, что другие положения Основного закона не могут получить своей законодательной конкретизации. Замечено, что лишь сейчас, на новом этапе развития страны, основанном на демократизации всех сторон общественной жизни, восстановлении принципов гуманизма и общечеловеческой морали, преобразовании хозяйственных отношений, пришел час подлинного понимания ценности законодательства как объективно необходимого инструмента социального регулирования, заботы о личности и ее интересах, установления подлинной демократии.[5]

Признавая необходимость следования в этом направлении – продуманной и неспешной законодательной конкретизации отдельных положений Конституции, – необходимо настроиться на последовательную законотворческую работу. Ее непременным условием должен стать предварительный системный правовой анализ, чтобы выяснить, какие конституционные нормы не работают по причине объективного несоответствия современной действительности, а какие – в связи с отсутствием механизма реализации, необходимых процедурных форм, но могут быть введены в оборот федеральным конституционным законом или федеральным законом без поправок в Конституцию.

Многие ученые и практики в свете развития Конституции видят выход из сложившейся в законодательстве ситуации в укрупнении законодательного массива (уже давно предлагается принять Избирательный кодекс, Кодекс государственной службы, Природоресурсный кодекс и др.), в подготовке и принятии Свода законов Российской Федерации. При всей необходимости проведения данной работы следует помнить, что систематизация поможет устранить последствия бессистемного законотворчества, но не его причины. Требует изменения сам подход к законодательствованию. Оно не должно происходить стихийно. Законодательство должно отражать общественные потребности. Преодолению некоторой хаотичности развития российского законодательства и обеспечению его большей планомерности и эффективности в немалой степени должна способствовать современная научная концепция законодательства, которую разрабатывает Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Концепция представляет анализ современного состояния законодательства в целом и его отраслей и факторов, влияющих на законотворчество и действие законов.

Таким образом, можно отметить, что конституционное развитие России на данном этапе вполне возможно без изменения Основного закона. Именно незыблемость Конституции России служит основой для решения первоочередных задач, стоящих перед российским обществом, для построения демократического правового социального федеративного государства. Активное применение конституционных принципов – условие развития необходимых общественной практике отношений[6].

С другой стороны, есть немало специалистов, которые считают, что существует необходимость принятия новой конституции. Так, на взгляд С.А. Авакьяна: «Конституцию России следует не поправлять, а менять»[7]. Для того, чтобы иметь стабильную и демократическую Конституцию, необходимо ускорить процесс принятия Федерального конституционного закона «О Конституционном Собрании РФ». Ведь согласно действующей Конституции новую Конституцию России вправе разрабатывать и принимать лишь Конституционное Собрание.

В научной литературе выделяют три теории формирования Конституционного Собрания: теория представительного формирования;  теория непосредственного формирования; теория смешанного формирования. Самой приемлемой, с нашей точки зрения, является теория представительного формирования. Именно с ее помощью можно достигнуть высокого уровня профессионализма и компетентности членов Конституционного Собрания.

В Конституционное Собрание должны войти следующие лица:

-                                  Президент РФ;

-                                  100 назначенных Президентом граждан РФ, имеющих высшее юридическое образование и обладающих квалификацией в области права (не менее половины от данного числа не должны состоять на службе в органах государственной власти и являться членами какой-либо политической партии);

-                                  Председатель Правительства РФ;

-                                  100 назначенных Председателем правительства граждан РФ, имеющих высшее юридическое образование и обладающих квалификацией в области права (не менее половины от данного числа не должны состоять на службе в органах государственной власти и являться членами какой-либо политической партии);

-                                  Заместители председателя Правительства РФ;

-                                  Федеральные министры;

-                                  Спикер Государственной Думы РФ;

-                                  депутаты Государственной Думы РФ, представленные разными партиями пропорционально набранным на выборах голосам (их число должно быть равно числу председателей законодательных органов власти субъектов РФ);

-                                  Председатель Совета Федерации РФ;

-                                  Председатели законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ;

-                                  Судьи Конституционного суда РФ;

-                                  Председатель Высшего Арбитражного суда РФ;

-                                  Председатель Верховного суда РФ;

-                                  Генеральный прокурор РФ;

-                                  Председатель Центральной Избирательной комиссии РФ.

Полномочия Конституционного Собрания прекращаются в случае:

-                                  подтверждения неизменности Конституции Российской Федерации;

-                                  принятия новой Конституции России;

-                                  принятия решения о вынесении проекта новой Конституции России на всенародное голосование;

-                                  истечения одного года со дня проведения его первого заседания.

В.И. Осейчук придерживается той точки зрения, что наиболее демократичным и работоспособным является первый вариант – когда все участники Конституционного Собрания делегированы российским народом[8].

Автор также полагает, что Федеральный конституционный закон «О Конституционном Собрании» должен содержать несколько основополагающих принципов:

1. Участники Конституционного Собрания, без каких-либо исключений, должны избираться российским народом.

2. Лица, занимающие должности в органах государственной власти и местного самоуправления, не вправе участвовать в работе Конституционного Собрания.

3. Конституционное Собрание в течение шести месяцев разрабатывает новый проект Конституции, поскольку действующая Конституция была разработана под диктовку правящей группы и в интересах олигархического меньшинства, с нарушением требований действовавшего законодательства и меньшинством граждан, что в демократическом правовом государстве неприемлемо.

4. В проект Конституции включаются только те положения, которые получили поддержку не менее двух третей участников Конституционного Собрания.

5. Разработанный проект Конституции выносится на референдум, который проводится не ранее, чем через три месяца после официального опубликования и считается принятым, если он получил поддержку более половины россиян, внесенных в списки участников референдума.

6. Каждый участник референдума не позднее, чем за месяц до официального голосования получает проект Конституции.

Федеральный конституционный закон «О Конституционном Собрании» должен быть разработан и принят в первоочередном порядке, независимо от того, будут или не будут в обозримый период вноситься поправки в Конституцию Российской Федерации. Ведь речь идет о Законе постоянного действия, и его никак не следует привязывать к конкретным, сложившимся сегодня обстоятельствам.

Федеральный конституционный закон «О Конституционном Собрании» призван заполнить правовой вакуум, создать недостающее звено в механизме российской государственности. Вполне очевидно, что необходимость внести изменения в отдельные положения Конституции может возникнуть в любое время[9].

Если коснуться вопроса поправок в российскую Конституцию касательно сроков полномочий Главы государства и Госдумы, внесенных в конце 2008 года, то Председатель Конституционного суда РФ В.Д. Зорькин не видит в этом ничего противоречащего основам конституционного строя[10].

Он считает, что это никак не затрагивает сути президентской власти, ее правового характера. Что касается отчета Правительства перед Парламентом, то это мог бы быть и сложившийся конституционный обычай. Равно как и формирование Правительства на основе парламентского большинства.

Однако он полагает необходимым внести в законодательство норму, по которой орган конституционного контроля смог бы проверять предлагаемые поправки к Основному закону, а на данный момент Конституционный суд не имеет права проверять конституционность поправок, внесенных в Конституцию.

По мнению В.Д. Зорькина, сегодня пришло время изменить закон о механизме внесения поправок в Конституцию. Потому что изменения и нормы могут быть внесены в статьи Конституции, которые находятся за пределами глав об основах конституционного строя, но противоречат этим основам. 16-я статья Конституции это запрещает. Чтобы обезопасить общество и законодателя от принятия неконституционной нормы, введение новой поправки должно проверяться с помощью органа конституционного контроля. Потому что, когда она принята и утверждена, уже никто не может ее проверить. С его точки зрения, внести такой законопроект может любой орган власти, обладающий правом законодательной инициативы. Он считает, что предложенных мер с юридической точки зрения будет достаточно, чтобы гарантировать невозможность перехода к авторитарному режиму.

В.Д.Зорькин полагает, что Конституцию лучше вообще не пересматривать. «Мы только в самом начале нашего движения, у нас многое противоречит Конституции. Но наша Конституция, несмотря на большие недостатки, идеальна в смысле нормативности»[11].