Социальные и юридические критерии качества закона

 

Отсутствие внесения противоречий в законодательство означает никак не отказ от изменения последнего, а только согласованное изменение  всей связанной совокупности действующих  предписаний, в т.ч. отмену норм, “перекрытых” новым законом, и изменение норм, не соответствующих вновь введенным.

Полнота действующего законодательства означает наличие  всех предусмотренных законов (норм и предписаний). В первую очередь  в данном случае имеются в виду законы и нормы, к которым имеются  отсылки во вновь принимаемых  законах.

Вписанность в общий управленческий механизм подразумевает согласование “исполнительской” составляющей предписаний и соразмерение их с теми ресурсами, которыми располагает государственная власть. Это требование обусловлено тем, что практически все законодательные предписания требуют участия исполнительной власти. Фактически мы имеем дело с множеством поручений одной группе исполнителей. При этом необходимо помнить, что система органов исполнительной власти в нашей стране, с одной стороны, достаточно независима от власти законодательной (по крайней мере, в выборе структуры и большинства персоналий), а с другой – ресурсы ее (как и любого иного образования) имеют свои пределы и неограниченный поток поручений автоматически закладывает невыполнение части из них. Это требует детального продумывания и проверки возможностей и механизмов реализации предписаний (в т.ч. оценки возможности выполнения работ в том объеме, который сложится из действий, предписанных в каждом конкретном случае, и частоты таких случаев) и оставление правительству поля для маневра.

Если мы исходим  из посылки, что установление правил поведения (в т.ч. правил взаимодействия исполнительной власти и граждан) –  право и обязанность законодательной  власти22, то проблема допустимости и  корректности делегирования полномочий по доурегулированию ситуации встает достаточно остро. С этой точки зрения неправомерно применение формул типа “порядок (правила, процедура,…) устанавливается (определяется, утверждается,…) Правительством РФ (Министерством …, федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным…)”. Ведь в таком случае исполнительный орган фактически получает полную свободу в организации своего взаимодействия с гражданами и организациями, т.е. правила игры устанавливает один из ее участников. Необходимо установление таких правил на законодательном уровне, но не в терминах и подробностях ведомственной инструкции23, а на уровне общих, значимых и принципиальных положений.

Соответствие норм реальной готовности лиц использовать и выполнять предписания —  одно из условий их действенности. Фактически в данном случае законодатель решает конкретную задачу обеспечения соответствия средств государственного принуждения  противодействию (активному или  инерционному) субъектов. Для этого, как минимум, надо иметь информацию об этом ожидаемом противодействии (не только о возможном отказе от выполнения обязанностей, но и о  предполагаемом уклонении от использования  прав).

Качество формулирования текстов нормативных актов подробно рассмотрено в целом ряде работ24. В связи с ограниченностью  объема статьи здесь нет возможности  рассмотреть правила и приемы законодательной техники достаточно подробно.

Соблюдение законодательной  процедуры необходимо в том числе в связи с наличием конституционного контроля. Соответствие нормативных актов органов государственной власти Конституции РФ устанавливается в том числе по порядку их принятия25; при этом юридическая сила постановления Конституционного Суда РФ о признании акта неконституционным не может быть преодолена повторным принятием этого же акта26 . Таким образом, в отношении законов, прямо предусмотренных Конституцией РФ, и иных объективно необходимых (например, о бюджетах и отчетах об их исполнении) проблема может стать особенно острой. Потенциальная опасность связана и с тем, что временных ограничений рассмотрения вопросов соответствия законов Конституции РФ не существует. В тех случаях, когда федеральные законы, принятые с нарушением законодательной процедуры, вскоре после введения в действие не проходят “проверку конституционности”, система действующего законодательства строится дальше с их участием и, следовательно, может опираться на неустойчивые свои элементы.

 

Логичность и последовательность изменения законодательства означает принятие законов в той последовательности, которая приведет к меньшему числу  изменений принятых законов (например, первоначальное принятие законов, устанавливающих  основы регулирования определенного  вида деятельности, и только затем  – принятие законов, уточняющих и  конкретизирующих общие правила  применительно к особенностям определенных видов ситуаций). По отношению к  конкретному закону это положение  преобразуется в вопрос о своевременности  его принятия с учетом состояния  и прогнозов развития законодательства.

Учет при принятии закона мнения органов государственной  власти, которые будут участвовать  в его реализации, не только дает возможность привести предписания  в соответствие с реальными возможностями  исполнителей работ и участников процедур (и исключить некорректные и заведомо невыполнимые установления), но и позволяет закону заранее  получить определенную поддержку исполнительной и судебной власти и начать подготовительную работу по обеспечению его выполнения достаточно заблаговременно.

Привлечение к рассмотрению проекта закона заинтересованных лиц  и общественных объединений необходимо не только для исследования социальных процессов, в которые происходит законодательное вмешательство27, но и для обеспечения привыкания лиц к “новому порядку” на стадии его формирования. Это связано  также с созданием у наиболее активных граждан ощущения сопричастности к законам и работе государственной  власти28.

Возможность ознакомления с новым законом и подготовки к реализации его предписаний  – одно из необходимых условий  эффективности действия данного  закона. Конституция Российской Федерации  вводит ограничение действия законов, устанавливая, что неопубликованные законы не применяются29. Любая норма, существенно влияющая на поведение  лиц, может быть задействована лишь после определенного периода  времени, необходимого для перестройки  ими своего поведения, подготовки к  выполнению новых требований. Кроме  того необходимо время на ознакомление с новыми правилами и их усвоение. В отдельных случаях для соблюдения норм нужны и прямые действия (оформление определенных документов, получение  разрешений и т.д.). Такое выделение  времени на все подготовительные действия осуществляется законом (непосредственно или применением общего правила30 ). Во всех случаях, когда в законе употребляется формула — “настоящий закон вступает в силу со дня его официального опубликования” — существует опасность его невыполнения в течение определенного времени, причем это невыполнение будет задано самим законодателем.

Одновременность введения всех связанных изменений в действующие  законы обусловлена необходимостью обеспечения непротиворечивости, полноты  и согласованности массива действующих  законов. По отношению к отдельно взятому закону это означает введение в действие норм, вносящих какие-либо изменения в существующее законодательное  регулирование только с момента  вступления в силу законов о внесении соответствующих изменений в  действующие законодательные акты (или об утрате последними силы).

Обеспечение готовности к принятию нормативных правовых актов более низкой юридической  силы, предусмотренных данным законом, необходимо для того, чтобы закон  реально мог действовать с  момента вступления его в силу. Если действия законодательных и  исполнительных органов государственной  власти реально согласованы, то подготовка требуемых подзаконных актов  может вестись параллельно с  разработкой законодательного акта. Если же этого нет, то поручения правительству, министерству или ведомству, даже сформулированные в законе, останутся невыполненными. И тем самым дискредитируют закон  дважды – и воспрепятствовав его  реализации, и самим своим невыполнением.

Пропаганда, активное сопровождение введенного в действие закона целесообразны в отдельных  случаях, когда новые правила  поведения кардинальным образом  отличаются от привычных и требуют  активных действий граждан или организаций. Яркий пример такого случая — изменение  правил взимания подоходного налога с физических лиц.

 
 

--------------------------------------------------------------------------------

 

1 Кудрявцев В.  Н., Глазырин В. В. и др. Эффективность  правовых норм. М.,1980.

2 Необходимость соблюдения  этого принципа отмечает также  Ковачев. См.: Ковачев Д. А. Механизм правотворчества социалистического государства. Вопросы теории. М., 1977. С. 9—15.

3 Поленина С. В. Качество закона и эффективность законодательства. М., 1993.

4 См., напр., Тихомиров  Ю.А. Критерии законности правовых  актов // Право и экономика. 1997. № 19—20. С. 3—5, а также соответствующую  главу в монографии Законность  в Российской Федерации. М.,1998.

5 Перечислены в  порядке изложения в Концепции.

6 Послание Президента  РФ Федеральному Собранию (далее  – Послание) “Об укреплении Российского  государства (Основные направления  внутренней и внешней политики)”.  М., 1994. С. 17.

7 Послание “О  действенности государственной  власти в России”. М., 1995. С. 18.

8 Там же. С. 87—90. Послание “Россия, за которую мы в ответе (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)”. М., 1996. С. 48—49. Послание “Порядок во власти — порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)”. М., 1997. С. 12—14. Послание “Общими силами — к подъему в России (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)”. М., 1998. С. 14—16.

9 Баранов В.М. Истинность  норм советского права. Проблемы  теории и практики. Саратов. 1989.

10 Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С.382—402.

11 Части 1 и 5 ст. 76 (с учетом ст. 71 и 72); ч. 2 и 3 ст. 80, ч. 3 ст. 90, ст. 113, ч. 1 ст. 115 Конституции  РФ.

12 Необходимо отметить, что три основных аспекта качества  закона – правовой, политический  и управленческий, проявляются на  всех этапах законодательной деятельности. Но для содержания законодательного решения их можно выделить на всех уровнях рассмотрения закона – и как отдельного акта управления, и как элемента ряда систем. Поэтому эти аспекты расписаны отдельно только для данного этапа.

13 См. Алексеев С.С.  Теория права. М., 1995. С. 90—91. На  более общем уровне проблема  рассмотрена им же в работе: Самое святое, что есть у Бога  на земле. Иммануил Кант и проблемы права в современную эпоху. М., 1998. С. 204—209.

14 См.: пункт “в”  ст. 83, п. “г” ч. 1 ст. 114 Конституции  РФ.

15 См.: часть 1 ст. 112 и п. “д” ст. 83 Конституции РФ.

16 Карбонье Ж. Юридическая социология. М., 1986. С. 156—171.

17 Лапаева В.В. “Эффективность закона и методы ее изучения”. В кн. Эффективность закона (методология и конкретные исследования). М., 1997. С. 31.

18 См. Фишер Р., Юри У. Путь к согласию или переговоры без поражения. М., 1990. С. 56—102.

19 Новгородцев П.  И. “Введение в философию права.  Кризис современного правосознания”. М., 1996.

20 См.: Иеринг Р. Юридическая техника. С-Пб., 1905. С. 18—21. Он же. Борьба за право. М., 1991.

21 Эффективность  правовых норм. М., 1980. С. 96—101 и 106, а также: Малько А.В. Стимулы  и ограничения в праве. Теоретико-информационный  аспект. Саратов, 1994. С. 136—147 и (о “теневом  нормотворчестве”). Кудрявцев В.Н., Казимирчук В.П. Современная социология права. М., 1995. С. 42—45.

22 О свободе людей, находящихся под властью правительства, и об объеме законодательной власти см.: Локк Д. Избранные философские произведения. М., 1960. С. 16—17 и 76—83.

23 О противоречии между общим характером нормы и применением ее к отдельным случаям см.: Халфина Р.О. Право как средство социального управления. М., 1988. С. 151.

24 См.: Глава VI проекта  ФЗ “О нормативных правовых  актах Российской Федерации”, принятого  Государственной Думой в первом  чтении 11.11.96; Справочник по вопросам  проверки проектов законов и  постановлений – рекомендации  по конституционному и единообразному  оформлению правовых предписаний.  Бонн. 1995; Иеринг Р. Юридическая техника. С-Пб., 1905; Законодательная техника / Под ред. Д. А. Керимова Л., 1965; Керимов Д.А. Законодательная техника. Научно-методическое и учебное пособие. М., 1998; Язык закона. / Под ред. А. С. Пиголкина М., 1990; Поленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства. М., 1993; Тихомиров Ю.А., Пиголкин А.С., Рахманина Т.Н. Как готовить законы (научно-практическое пособие). М. 1993; Проблемы юридической техники: Сборник статей /Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2000; Законодательная техника: Научно-практическое пособие. М., 2000 и др.

25 В соответствии с п. 3 ст. 86 ФКЗ “О Конституционном Суде Российской Федерации”.

26 В соответствии с ч. 2 ст. 96 того же закона.

27 О необходимости исследования и учета. См.: Грехи законодателей // Социологические исследования. 1992. № 2. С. 133—134; Лапаева В.В. Законодатель и общество. М., 1992. С. 17—18, 176—177; Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996. С. 17, 121—134; Рекомендации НПК “Итоги законодательной деятельности в Российской Федерации и определение перспективных задач планирования законопроектной работы”. М., 1995; а также см.: Эффективность государственного управления / Пер. с англ. М., 1998. С. 121—122.