Правовые основы местного самоуправления

 Необходимо  отметить, что правовым фундаментом  для муниципального законодательства стран – членов Совета Европы, к которым теперь относится и Российская Федерация, является Европейская Хартия о местном самоуправлении. Целью Совета Европы является построение Европы на принципах демократии и децентрализации власти, достижение прочного единства между его членами на этой основе. Поскольку местное самоуправление – одна из основ любого демократического строя, в Европейской Хартии закреплены общие принципы построения местного самоуправления, права и гарантии его защиты.

 Европейская Хартия отмечает также необходимость признания местного самоуправления в законодательстве и, по возможности, в конституции страны. В ней раскрывается понятие местного самоуправления, предусматриваются свободное, тайное, равное, прямое и всеобщее голосование, свобода действия местного самоуправления по любому вопросу своей компетенции, полнота и исключительность полномочий местного самоуправления, самостоятельность определения своей внутренней административной структуры. Хартия говорит о том, что статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление полномочий, административный контроль должен быть только для обеспечения законности и конституционных принципов. За местным самоуправлением закрепляется право на обладание собственными финансовыми средствами и право свободно ими распоряжаться. Средства должны поступать за счет местных сборов и налогов, других источников. Местные органы согласно Хартии могут сотрудничать и объединяться с другими органами местного самоуправления, имеют право сотрудничать с другими подобными органами других государств. Местному самоуправлению гарантируется судебная защита. Российская Федерация подписала Европейскую Хартию местного самоуправления 27 декабря 1996 года.

 Необходимо обратить внимание на возрастающее число случаев грубых нарушений конституционных прав граждан на местное самоуправление в законодательстве отдельных субъектов Российской Федерации. Данная проблема, как представляется, приобретает принципиальный характер с точки зрения сохранения единого правового пространства Российской Федерации и выходит далеко за пределы правового регулирования отношений в сфере местного самоуправления.

 Остается  неразрешенной в практике ядро проблемы местного самоуправления - источники  его материальных и финансовых ресурсов. Центральной проблемой в этой сфере выступает решение о доходных источниках местного самоуправления: или эти доходы будут и далее иметь регулируемые органами государственной власти субъектов Федерации источники поступлений посредством налогов на деятельность и доходы в частной сфере или местные сообщества приобретут, наконец, постоянные и не изымаемые источники, реально им подконтрольные (рентные платежи). В первом случае муниципальный уровень управления останется местным уровнем государственного управления, во втором появляется надежда на то, что этот уровень станет уровнем местного самоуправления, т.е. уровнем, на котором граждане реально осуществляют (в рамках законодательства) принадлежащую им власть по решению вопросов местного значения под свою ответственность. Федеральный закон “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”, при всех его слабостях, является несомненным фактом позитивного движения во втором направлении.

 Сохраняется в отношении органов местного самоуправления концептуальная неясность относительно пределов их вмешательства в экономическую деятельность на территории муниципального образования. Или органы местного самоуправления выступают самостоятельными хозяйствующими субъектами на территории муниципального образования, подчиняясь нормам гражданского права, или это организации, в пассивном режиме оказывающие услуги гражданам (оплаченные последними посредством налогов, сборов и платежей за услуги), или, наконец, это субъекты публичного права, активно воздействующие (управление посредством вмешательства, ограниченное принципом субсидиарности) на сферы материального воспроизводства в рамках их публично правовых полномочий и обладают адекватными инструментами такого воздействия. В первом случае, органы местного самоуправления признаются субъектами частного права и не нуждаются в публично-правовых (властных) полномочиях. Во втором - они превращаются, по существу, в “благотворительные” органы. Лишь в третьем случае органы местного самоуправления становятся публично-правовым институтом, который реально может “под свою ответственность” разрешать разнообразные задачи, признаваемые в качестве вопросов местного значения. Решению в пользу последнего варианта соответствует необходимость разработки (или применения известных) методов и инструментов управления в сфере экономики муниципального образования, инструментов взаимодействия с частными хозяйствующими субъектами, с одной стороны, с органами государственного управления, действующими на данной территории, с другой.

 Отсутствие фактического контроля и реальной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с механизмом правовой ответственности как с точки зрения организации публичного управления в государственном сообществе людей (в котором признается местное самоуправление) так и с точки зрения организации самого муниципального управления приводит к произволу в управлении и дискредитирует саму идею местного самоуправления. Необходимо точно и строго развести контрольные и юрисдикционные полномочия в сферах деятельности местного самоуправления: надзор за законностью деятельности органов местного самоуправления всегда остается в руках надзорных органов государства, контроль их деятельности с точки зрения как законности, но, прежде всего, - целесообразности - следует отнести к сфере ответственности органов местного самоуправления перед населением муниципального образования. Эту функцию (функцию контроля) население осуществляет как непосредственно, так и посредством формируемых им специальных органов местного самоуправления, не совпадающих ни с представительным органом местного самоуправления ни с выборным главой муниципального образования (ревизионная или контрольно-ревизионная служба местного сообщества).  
 

2.4 Нормативные правовые акты, принимаемые в системе местного самоуправления. 

 В системе  местного самоуправления также принимаются  нормативные правовые акты, входящие в единую систему правовой основы местного самоуправления.

 К ним относятся  решения местных референдумов, обладающих высшей юридический силой по отношению к другим нормативным правовым актам местного самоуправления; уставы муниципальных образований; решения собраний (сходов) граждан; решения представительных органов местного самоуправления; решения исполнительных органов местного самоуправления; постановления должностных лиц местного самоуправления.

 Правовые  акты местного самоуправления на нормативные  и ненормативные.

 Нормативные акты содержат общие правила поведения (нормы, права). С их помощью регулируются муниципальные отношения, устанавливаются нормы муниципального права на местном уровне

 Ненормативные (индивидуальные) акты необходимы для осуществления организационной, исполнительной и контрольной деятельности в системе местного самоуправления.

 Представительные  органы местного самоуправления принимают правовые акты, обычно называемые решениями, устанавливающие для всех обязательные правила по предметам ведения муниципального образования: регламенты представительных органов, положения о территориальном общественном самоуправлении, местные налоги и сборы, порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью и т.п. Все эти решения принимаются только коллегиально.

 Руководитель  исполнительного органа местного самоуправления, глава муниципального образования  издают постановления, имеющие нормативное содержание, и распоряжения.

 Руководители  структурных подразделений исполнительного  органа местного самоуправления обычно издают приказы по вопросам своего ведения.

 Правовые  акты органов и должностных лиц  местного самоуправления, их наименование, виды, порядок принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования.

 Важной проблемой  является отсутствие опыта работы по подготовки нормативно-правовых актов местного значения, отсутствие рекомендаций по разработке системы документов, регламентирующих и обеспечивающих местное самоуправление. На практике самым сложным оказывается разработка устава муниципальных образований. Необходимо усиление методического обеспечения местного самоуправления. В решении этой задачи важную роль должны сыграть ассоциации и союзы муниципальных образований. Кроме того, в Министерстве РФ по делам национальностей и федеративным отношениям налаживается работа по оказанию постоянной методической и экспертной помощи органам местного самоуправления.

 Устав муниципального образования является важным нормативным правовым актом, входящим в правовую основу местного самоуправления.

 Каждое муниципальное  образование должно иметь свой устав, разработанный на основе действующего законодательства о местном самоуправлении.

 Законы о  местном самоуправлении предусматривают  различный подход к разработке устава муниципального образования.

 Практическая  реализация норм законов о принятии уставов муниципальных образований свидетельствует о наличии двух тенденций. В одних субъектах Российской Федерации и ряде муниципальных образований уставы приняты представительными органами местного самоуправления. В других уставы муниципальных образований приняты гражданами на местных референдумах.

 Очевидно, что  такой подход будет все в большей  степени повышать интерес граждан  к законотворческому процессу, к  организации управления территорией. По сути дела, люди сами создают «малую конституцию» для своей «малой Родины», судьба которой им небезразлична.

 Принятие  таких актов гражданами порождает  у каждого из них чувство гордости, здорового патриотизма, уверенности и самостоятельности в решении задач местного значения. В то же время это способствует повышению уровня правовой культуры, наличие которой весьма важно в условиях становления правового государства.

 Порядок принятия уставов муниципальных образований  предусмотрен также в самих уставах ряда муниципальных образований.

 В решении  вопроса о регистрации уставов нет единого правила. Ряд законов предусматривают, что устав подлежит регистрации в органах юстиции субъекта Российской

 Федерации. Другие предоставляют такое право законодательным  либо исполнительным органам государственной власти.

 Для регистрации  устава муниципального образования законы субъектов Российской Федерации предусматривают определенный перечень необходимых документов.

 Документы подаются на государственную регистрацию  в течение одного месяца со дня  принятия устава муниципального образования.

 Изменения и дополнения в уставах муниципальных образовании подлежат государственной регистрации в том же порядке, что и государственная регистрация самих уставов.

 При внесении изменений и дополнений в уставы муниципальных образований регистрационный  сбор не взимается.

 Органы местного самоуправления муниципальных образований  включаются в единый государственный  реестр юридических лиц, открытый для всеобщего ознакомления. Документом, удостоверяющим государственную регистрацию устава муниципального образования является свидетельство о государственной регистрации.

 Регистрационный орган в срок, установленный законом, обязан рассмотреть документы и  принять одно из решений: регистрировать устав муниципального образования и выдать свидетельство о государственной регистрации, либо отказать в государственной регистрации и выдать письменный мотивированный отказ.

 Законы субъектов  Российской Федерации одной из причин отказа в регистрации называют неправильность оформления документов или недостаточный  перечень документов, установленных законами по данному вопросу.

 И названный  Федеральный закон и законы субъектов  Российской Федерации о местном  самоуправлении, о порядке регистрации  уставов муниципальных образований  устанавливают, что отказ в регистрации  устава муниципального образования может быть оспорен в судебном порядке. Правом на обжалование решения об отказе в регистрации устава наделены граждане и органы местного самоуправления.

 Устав муниципального образования вступает в силу после  его официального опубликования (обнародования).

 Законодательство  Российской Федерации и субъектов  Российской Федерации о местном  самоуправлении предъявляет определенные требования к содержанию и структуре устава муниципального образования.

 В соответствии с Федеральным Законом «Об  общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в уставе муниципального образования указываются:

 1) границы  и состав территории муниципального  образования;

 2) вопросы  местного значения, относящиеся  к ведению муниципального образования;

 3) формы, порядок  и гарантии непосредственного  участия населения в решении вопросов местного значения;

 4) структура  и порядок формирования органов  местного самоуправления;

 5) наименование  и полномочия выборных, других  органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

 6) срок полномочии  депутатов представительных органов  местного самоуправления, членов  других выборных органов местного  самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;