Правовые основы государственного регулирования Гражданской авиации

•   Конституция РФ , с внесёнными в неё поправками от 30.12.2008 года №6-ФКЗ, №7-ФКЗ [1]. Статья 71 Конституции России устанавливает, что в ведении Российского государства находится федеральный транспорт и пути сообщения, что государство «устанавливает основы федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации». При этом очевидно, что транспортная система составляет важнейший элемент экономической инфраструктуры страны. Статья 76 Конституции закрепляет положение о том, что «по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации». Таким образом, формирование, развитие и функционирование единой транспортной системы находятся в ведении государства и высших административных органов её законодательной и исполнительной власти.

   Другое важнейшее конституционное положение, непосредственно касающееся транспортной деятельности, - это право граждан на жизнь (статья 20 Конституции РФ), и это право, как и другие права и свободы человека и гражданина, гарантируется Конституцией. Это означает, что государство возлагает на себя ответственность за соблюдение этого права и за принятие надлежащих мер по его осуществлению. Право на жизнь, закрепляемое Конституцией РФ, в полной мере соответствует нормам Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей Организации Объединённых Наций 10 декабря 1948 года.

      Важнейшей конституционной нормой, закреплённой Основным Законом Российской Федерации, является положение о верховенстве (приоритете) норм международного права, означающее констатацию правомочности и юридической силы международных законов и межгосударственных договоров, подписанных правительством России, в правовом поле России. Российская Федерации является правопреемницей Союза Советских Социалистических Республик, который подписал Конвенцию международной Организации гражданской авиации, и поэтому Конвенция ИКАО и все другие нормативные документы этой организации имеют полную юридическую силу на территории России. Международная Организация гражданской авиации представляет собой важнейший орган государственного регулирования деятельности в области воздушного транспорта и. таким образом, все нормативные акты ИКАО составляет весьма значительную и весомую составляющую законодательной базы по государственному регулированию процессов в сфере воздушного транспорта. Среди этих актов кроме Конвенции ИКАО уместно отметить также « Руководство по регулированию международного воздушного транспорта». ( Doc. 9626-1996), документ под названием «Политика и инструктивный материал в области регулирования международного воздушного транспорта» (Doc. 9587-1992) и другое.

• Воздушный  кодекс РФ, принятый  5 марта 1997 года (с изменениями и дополнениями от 30.12.2008 года № 309-ФЗ) [2]. Настоящий Кодекс устанавливает правовые основы использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации. Государственное регулирование использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации направлено на обеспечение потребностей граждан и экономики в воздушных перевозках, авиационных работах, а также на обеспечение обороны и безопасности государства, охраны интересов государства, безопасности полетов воздушных судов, авиационной и экологической безопасности.

• Федеральный  закон от 8 января 1998 г. N 10-ФЗ "О государственном регулировании развития авиации" [3], регламентирующий особенности в области развития авиации при сложившейся экономическом положении и устройстве государства:

1. Основные понятия, цели государственного регулирования и основные принципы развития авиации.
2. Государственное регулирование развития авиации: полномочия Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти в области развития авиации; эксплуатация авиационной техники; сертификация и лицензирование в области развития авиации; обеспечение безопасности при разработке, производстве, испытаниях, эксплуатации, ремонте и утилизации авиационной техники.
3. Особенности экономических отношений в области развития авиации: государственная поддержка и основы финансирования развития авиации; приватизация и национализация в области развития авиации.
4. Обеспечение выполнения положений настоящего Федерального закона.

• Распоряжение Правительства Российской Федерации от 06.05.08 № 641-р [4], которое содержит государственную программу обеспечения безопасности полетов воздушных судов гражданской авиации:

1. Введение содержит понятия и принципы безопасности  полетов и программы ее (безопасности полетов) обеспечения.
2. Содержание проблемы и необходимость ее решения программными методами.
3. Цель и задачи, а также реализация программы, которая (реализация) должна осуществляться в два этапа в течение 2008 - 2015 годов.
4. Система программных мероприятий: 1. Установление и введение правил, требований нормативных положений, необходимых для обеспечения безопасности полетов. 2. Координация деятельности ведомств и организаций в интересах обеспечения безопасности полетов. 3. Совершенствование подготовки авиационного персонала. 4. Система мер по введению в эксплуатацию современной отечественной авиационной техники и бортовых технических средств повышения безопасности полетов. 5. Совершенствование и развитие наземной инфраструктуры. 6. Формирование научно-теоретических и методических основ предотвращения авиационных происшествий и анализа эффективности принятых профилактических мероприятий. 7. Обеспечение безопасности полетов при аэронавигационном обслуживании воздушного движения. 8. Обеспечение метеорологической безопасности полетов.
5. Механизм реализации программы.
6. Ресурсное обеспечение и источники финансирования программы.
7. Оценка эффективности реализации программы.

• О порядке оформления и выдачи разрешений на выполнение разовых полетов воздушных судов, обусловленных особыми условиями эксплуатации (Приказ Росавиации от 18.08.08 № 244) [5], регламентирующий оформление и выдачу разрешений на выполнение разовых полетов воздушных судов, обусловленных особыми условиями эксплуатации:

1. Использование аэродрома, не внесенного в Государственный реестр гражданских аэродромов Российской Федерации.
2. Полеты в воздушном пространстве государств с нестабильной военно-политической обстановкой с посадкой (без посадки) в аэропортах указанных государств;
3. Перегонка воздушного судна без коммерческой загрузки на зарубежные авиаремонтные заводы (центры ТОиР и авиационно-технические базы) для ремонта, переоборудования и технического обслуживания.
4. Перегонка воздушного судна к месту базирования (и обратно) для выполнения авиационных работ (перевозок) в иностранном государстве по контракту, согласованному в установленном порядке в Федеральной службе по надзору в сфере транспорта (без исключения (с исключением) воздушного судна из Государственного реестра гражданских воздушных судов Российской Федерации).
5. Перегонка воздушного судна к новому месту базирования при продаже (сдаче в аренду) воздушного судна.
6. Специальный полет (полеты) воздушных судов в соответствии с пунктами 1.1.1 и 2.1.4. «Инструкции по подготовке документов для выдачи разрешений на специальный полет», введенной в действие приказом ФСВТ России от 17.05.2000 г. № 126.
7. Перегонка воздушного судна к месту базирования (ремонта) с одним неработающим двигателем, а также с неисправностями систем воздушного судна, устранение которых невозможно на месте (за исключением специальных полетов).
8. Выполнение воздушными судами ФГУП «ГТК «Россия» литерных рейсов (полетов) с особыми условиями.
9. выполнение подконтрольных рейсов (полетов).

   На основании реформ имущество гражданской и экспериментальной авиации - воздушные суда, аэродромы, аэропорты, технические средства и другие, предназначенные для обеспечения полетов воздушных судов средства в соответствии с законодательством Российской Федерации может находиться в государственной и муниципальной собственности, собственности физических лиц, юридических лиц, поэтому в 90-ые годы в формируются частные компании. Но контроль за безопасностью полетов и деятельностью авиакомпаний осуществляется государством.  Также в законопроектах были регламентированы особенности экономических отношений в области развития авиации, т.е. методы осуществление приватизации авиационной техники, соответствующего имущества и объектов авиационной инфраструктуры, основ финансирования и государственной поддержки.

 Итак, реформы, проведенные в 90-ые  годы ХХ – начале XXI веков, были  прогрессивным, соответствующие положению государства в данный период времени, но, так как механизмы реализации не были регламентированы, развитию гражданского авиатранспорта они не способствовали.

   Если в целях анализа выделить из гражданской авиации воздушный транспорт, то можно утверждать, что существующая нормативная база в целом обеспечивает его функционирование.

   Доказательством этого являются итоги работы воздушного транспорта: сохраняется высокая динамика роста авиаперевозок, улучшается ситуация в сфере управления воздушным движением, с обновлением парка воздушных судов. При этом важно отметить, что конкурентоспособность сектора в основном обеспечивалась не за счет роста тарифов, а за счет введения режима жесткой экономии. Дальнейшие шаги по укреплению и развитию рынка авиаперевозок связаны с продолжением консолидации авиакомпаний, повышением эффективности и финансовой стабильности их работы.

   Важная составная часть гражданской авиации это - авиация общего назначения, в которой следует выделить проблемы деловой и любительской авиации. Надо признать, что существующая нормативная база, не обеспечивает их нормальное функционирование, не говоря уж о развитии.

   К недостаткам следует отнести:

а)         не соответствующий потребностям порядок  получения разрешений на использование  воздушного пространства, который остается неизменным со времен бывшего Советского Союза и требует подачи заявок за сутки до вылета, а в некоторых случаях и ранее;

б)         зарегулированный   порядок   регистрации   воздушных   судов   и сертификации эксплуатантов,    а    также    невозможность    сертификации единичных экземпляров воздушных судов АОН.

   По этой причине в области деловой авиации уже началось вытеснение с рынка деловых перевозок отечественных авиакомпаний их иностранными конкурентами, что вызвано в первую очередь отсутствием правовой базы, отвечающей потребностям деловой авиации.

   Что касается любительской авиации, то прекращение действия существовавшей ранее (в Советском Союзе) нормативной базы ее деятельности в конце прошлого года привело к развалу любительской авиации, и теперь предстоят немалые усилия по приведению ее в правовое поле.     

   Когда мы говорим, что существующая нормативная база в целом обеспечивает функционирование воздушного транспорта, важно иметь в виду, что это только часть задачи. Гораздо более важная задача - обеспечение развития рынка авиаперевозок. Решение этой задачи должно быть обеспечено в контексте Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года (утвержденной Приказом Минтранса России от 12 мая 2005 года №45).                

   В программе работ по реализации Транспортной стратегии Российской Федерации (в части гражданской авиации) следует обратить внимание, в первую очередь, на совершенствование нормативных требований к процессам эксплуатации авиационной техники, которые должны быть изложены в едином комплексе нормативных правовых актов. Основу этого комплекса должны составлять технические регламенты, содержащие требования по обеспечению безопасности и охране окружающей среды к объектам технического регулирования на транспорте.

   На проблеме реформы технического регулирования* в сфере гражданской авиации следует остановиться особо.

   В среде авиационных специалистов преобладает мнение, что гражданская авиация не подпадает под требования федерального закона о техническом регулировании. Однако в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 ноября 2004 года № 1421-р Минпромэнерго 2 мая уже был объявлен конкурс на разработку технического регламента "О требованиях к обеспечению безопасной эксплуатации авиационной техники и связанной с ней инфраструктуры". Итоги этого конкурса и определение организации-разработчика этого технического регламента должны быть подведены как раз сегодня 28 июня.

   По вопросу же сертификации и надзора за деятельностью юридических лиц в области гражданской авиации мы убеждены, что следует соблюдать требования международных стандартов при том, что порядок аккредитации органов по сертификации должен соответствовать названному закону.

      Воздушный кодекс Российской Федерации содержит 65 отсылок к подзаконным актам   в   виде   постановлений  Правительства  Российской Федерации     или федеральных  авиационных     правил,  издаваемых уполномоченными федеральными органами исполнительной власти. 60 из них должны регулировать деятельность в области гражданской авиации.

   Можно утверждать, что единообразные условия должны определяться соответствующим  актом  Минтранса России, Департамент правового обеспечения полагает, что если нет отсылки к ФАП в Воздушном кодексе, то издавать приказ нельзя. Поэтому обеспечение полетов осуществляется по наставлениям, изданным в бывшем Советском Союзе.

   Взаимоотношения  с подведомственными Минтрансу Службой и Агентствами в вопросах издания нормативных правовых актов, формально урегулированные Положением о взаимодействии федеральных органов исполнительной власти,- но на практике получается иначе. Например, несогласие Федеральной службы по надзору в сфере транспорта с подготовленным проектом Правил государственной регистрации воздушных судов заблокировало их утверждение. Правовой департамент в этом вопросе занял нейтральную позицию и не дает оценки соответствия закону той или другой позиции.