Правовые основы деятельности законодательных органов власти

ВВЕДЕНИЕ

Государственная власть в Российской Федерации на современном этапе осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Этот принцип закреплен в ст. 10 Конституции Российской Федерации.

Этот принцип был выработан мировой практикой развития демократических государств. Суть его в том, что демократический политический режим может быть установлен в государстве при условии разделения функций государственной власти между самостоятельными государственными органами.

Поскольку существуют три основные функции государственной власти - законодательная, исполнительная и судебная, каждая из этих функций должна исполняться самостоятельно соответствующим органом государственной власти. Напротив, соединение законодательных, исполнительных и судебных функций в деятельности одного органа государственной власти приводит к чрезмерной концентрации власти у этого органа, что создает возможность установления в стране диктаторского политического режима. Каждый государственный орган, осуществляющий одну из трех функций государственной власти, взаимодействует с другими государственными органами. В этом взаимодействии они ограничивают друг друга. Такая схема взаимоотношений часто называется системой сдержек и противовесов. Она представляет единственно возможную схему организации государственной власти в демократическом государстве.

В настоящей работе будет рассмотрена такая ветвь власти в РФ как законодательная. Органы законодательной власти включают: Федеральное Собрание и законодательные органы субъектов РФ.

Актуальность данной работы заключается в том, что одной из проблем на протяжении всей истории существования и применения принципа разделения властей является проблема оптимального соотношения законодательной и исполнительной власти. Суть ее сводится рациональному, сбалансированному установлению их полномочий по отношению друг к другу, обществу и государству, к законодательному закреплению организационно-правовых форм их взаимосвязи и взаимодействия, к определению путей и средств взаимного влияния законодательной и исполнительной властей друг на друга, а также созданию системы преград узурпации власти.

Цель работы – рассмотреть законодательную власть в Российской Федерации.

Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи:

- рассмотреть структуру Федерального собрания - парламента Российской Федерации;

- проанализировать порядок формирования Федерального собрания РФ;

- рассмотреть функции  и полномочия парламента РФ  и субъектов;

- рассмотреть законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации как основной субъект законодательной деятельности регионального уровня;

- изучить порядок функционирования законодательных органов государственной власти субъектов РФ.

Объектом работы является законодательная власть в России, а предметом – организация деятельности органов законодательной власти в субъектов РФ.

ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ – ПАРЛАМЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 Правовые основы деятельности законодательных органов власти

Законодательные органы являются олицетворением демократических начал. Их значение в Российской Федерации обусловлено влиянием на происходящие демократические процессы, такие, как формирование многопартийности, идеологическое многообразие, плюрализм представленных мнений, способствуют развитию политической и правовой активности граждан. Кроме того, деятельность системы законодательных (представительных) органов обеспечивает территориальную целостность и единство правового пространства Российской Федерации.

Однако, несмотря на столь весомую роль в развитии Российской Федерации, конституционно-правовое регулирование порядка формирования и деятельности рассматриваемых органов осуществляется в недостаточной степени. В Конституции РФ нормативно не закреплено функционирование системы парламентских органов в России, ввиду чего гл. 5 Конституции РФ носит наименование «Федеральное Собрание - парламент России», т.е. указывает только на высший орган представительной власти, оставляя без внимания остальные уровни власти - региональный и местный. Актуальность данного вопроса подтверждается и тем, что система сдержек и противовесов, закрепленная в Конституции РФ, имеет определенный перекос в сторону увеличения полномочий исполнительной власти, которая посредством Главы государства доминирует над всеми остальными ветвями власти.

Таким образом, анализ конституционно-правовых основ деятельности парламентских органов в России должен строиться на основании четкой изыскательской параллели по рассматриваемому вопросу в соответствии с системой представительных органов: Федеральное Собрание РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ и представительные органы муниципальных образований.

Высшим органом представительства в системе парламентских органов Российской Федерации является Федеральное Собрание России. Роль данного органа в настоящее время сложно переоценить, так как высший парламентский орган оказывает существенное влияние на формирование гражданского общества, правового государства и развитие рыночных отношений в стране.

Согласно ст. 94 Конституции РФ, Федеральное Собрание является представительным и законодательным органом, представляет интересы всего народа, выражает и осуществляет его государственную волю и суверенитет, одновременно будучи тем органом, который обладает исключительным правом принимать законы, имеющие, после Конституции РФ, высшую юридическую силу по сравнению с иными нормативными правовыми актами государства.

В отличие от других государственных органов, Федеральное Собрание - сложный, многофункциональный механизм, имеющий разнообразные связи и отношения с другими государственными и общественными институтами. Отсюда проявляются его специфические особенности в формировании, функционировании и внутреннем устройстве. Однако в вопросах конституционно-правого регулирования в настоящее время существует ряд проблем, на чем следует остановиться более подробно.

Прежде всего приходится говорить о чрезмерном ограничении конституционно-правового статуса Федерального Собрания. Нормативно-правовых актов, посвященных вопросам формирования и деятельности российского парламента, достаточно много. Основной же отраслевой закон, содержащий нормы, определяющие правовой статус и структуру российского парламента, отсутствует.

Вместе с тем необходимо отметить, что основы формирования и принципы деятельности законодательной власти в Российской Федерации регулируются непосредственно Конституцией РФ. Статья 94 Конституции РФ закрепляет общую характеристику Федерального Собрания, ст. 95 определяет внутреннюю структуру, ст. 96 определяет процедуру выборов в данный орган. Содержание других статей гл. 5 Конституции РФ также относится к вопросам организации и деятельности парламента России.

Однако содержательная характеристика Конституции РФ в аспекте поставленного вопроса позволяет говорить о том, что Конституция РФ лишь в общих чертах определяет конституционный статус парламента. Подробное изложение вопросов организации и деятельности формализуется в иных нормативных правовых актах, направленных на оптимальное обеспечение функционирования Федерального Собрания.

К данным нормативным правовым актам относятся следующие Федеральные законы: «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», ряд других, а также регламенты палат российского парламента.

Некоторые стороны отношений, так или иначе затрагивающих парламентскую деятельность, урегулированы на уровне подзаконных нормативных правовых актов, например Указа Президента РФ от 10 февраля 1996 г. № 169 «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации».

Из анализа указанных выше нормативных правовых актов наглядно прослеживается позиция законодателя закрепить вопросы относительно формирования и правового статуса членов Федерального Собрания, вместе с тем не затрагивая весьма актуального вопроса о деятельности непосредственного Федерального Собрания как органа, олицетворяющего государственную власть.

Если рассматривать исполнительную и судебную ветви власти, то можно наблюдать действующие отраслевые законы, нормативно закрепляющие правовой статус органов исполнительной и судебной ветвей власти; так, гл. 6 Конституции РФ «Правительство Российской Федерации» и гл. 7 «Судебная власть» получили свое развитие в федеральных конституционных законах «О Правительстве Российской Федерации» и «О судебной системе Российской Федерации».

В связи с этим уместно говорить о целесообразности принятия закона «О Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации».

Наличие данного нормативного правового акта способствует системности законодательной ветви власти. Содержание закона «О Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации» следует определять из необходимости закрепления вопросов наличия системы парламентских органов в России, отношений между органами в данной системе и их взаимоотношений с органами исполнительной и судебной ветвей власти.

До настоящего времени дискуссионным остается вопрос о целесообразности существования Совета Федерации как палаты Федерального Собрания.

Говоря о целесообразности двухпалатного парламента, известный французский государствовед М. Прело подчеркивал, что бикамеральное устройство имеет естественную основу только в федеративных государствах. Такая конструкция органично вписывается в конституционные традиции современных федераций.

Другой аргумент в пользу целесообразности верхней палаты связан со специфической конституционной функцией, осуществляемой ею. Она представляет собой противовес нижней палате. Средоточие парламентской власти в руках единственной палаты расценивается как политический риск, от которого требуется действенная защита.

Правовой основой порядка формирования Государственной Думы является Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Ряд положений данного Федерального закона в настоящее время носят остро дискуссионных характер. Так, в процессе обсуждения проекта рассматриваемого Федерального закона в Государственной Думе было предложено двести пятьдесят семь поправок рекомендованных к принятию и шестьсот пятнадцать рекомендованных к отклонению.

Основной концепцией Федерального закона от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ стало утверждение порядка формирования Государственной Думы РФ на основании пропорциональной избирательной системы.

Основным аргументом в пользу перехода к пропорциональной избирательной системе стало утверждение о том, что большинство депутатов, избранных по одномандатным избирательным округам, впоследствии присоединяются к какой-либо партийной фракции, даже вступают в саму партию. При этом основным достоинством пропорциональной избирательной системы считают создание стабильной многопартийной системы, повышение роли политических партий и формирование начал парламентаризма в России.

В пользу пропорциональной избирательной системы в РФ говорит и то, что политические партии на выборах ориентированы на общегосударственные интересы и на поиск оптимальной модели собственной программы, отвечающей интересам избирателей.

Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» имеет и недостатки. Так, есть определенная несогласованность между содержанием ст. 49 и 76. Пункт 2 ст. 49 анализируемого Закона предусматривает, что политическая партия вправе отозвать федеральный список за пять дней до голосования. Однако ст. 76 этого же Федерального закона допускает возможность досрочного голосования за 15 дней до дня голосования. В результате получается, что часть избирателей проголосует досрочно, в том числе, возможно, и за политическую партию, которая за пять дней до голосования отзовет свой партийный список. Также весьма спорным представляется вопрос о включении беспартийных представителей в списки партий. Многим исследователям представляется необоснованным утверждение о завышенном пятипроцентном барьере при проведении выборов.

Однако одним из основных недостатком утвержденной модели порядка формирования Государственной Думы можно считать потерю обратной связи депутатов и избирателей. В определенной степени восполнить этот пробел призвана норма Федерального закона от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ о разделении федерального списка кандидатов в депутаты от партии на региональные группы. Однако непосредственных механизмов правовой ответственности депутатов рассматриваемый Федеральный закон, к сожалению, не содержит. Именно данное направление следует рассматривать как основную тенденцию совершенствования порядка избрания Государственной Думы Российской Федерации.

1.2 Структура Федерального собрания

По Конституции РФ1 (статья 94), Федеральное собрание признается парламентом России. Федеральное Собрание состоит из двух палат – Совета Федерации (эту палату в средствах массовой информации часто называют верхней, но Конституция РФ этот термин не использует, хотя и ставит ее на первое место) и Государственной Думы (ее иногда именуют нижней, хотя тоже без достаточных формальных оснований, скорее, по аналогии с зарубежными парламентами).