Право государственной и муниципальной (публичной) собственности

      На  практике приватизация породила массу злоупотреблений со стороны государственных чиновников, произвол, преступные махинации. Приватизация доходила до парадоксов. Например, в Санкт-Петербурге, за 13 тыс. рублей (это соответствовало стоимости бутылки дешевой водки) был куплен целый завод¹⁹.

      Вот как оценивает итоги приватизации С.И. Комарицкий. «Весьма неудачными оказались и попытки многих новых собственников эффективно управлять полученными объектами. При этом в ходе раздела «общенародного достояния» из-за непродуманных законодательных решений, нестабильности и внутренней несогласованности нормативных актов о приватизации, преобладания в их составе подзаконных актов и прямого лоббирования некоторых из них появились многочисленные злоупотребления со стороны государственных чиновников, руководителей приватизируемых предприятий и многих приобретателей приватизируемого имущества, породившие дополнительные проблемы. Четко разрешить их с помощью действовавшего законодательства о приватизации не всегда представляется возможным»²⁰.

      Таким образом, вряд ли можно говорить об успешном достижении каких-либо из вышеназванных целей приватизации. 
 
 

      2.2. Способы приватизации

      Самым распространенным способом приватизации явилась приватизация предприятий путем их преобразования в акционерные общества.

      Данный  способ приватизации применяется к унитарным предприятиям, уставный капитал которых превышает минимальный размер уставного капитала ОАО (т.е. 1000-кратную сумму МРОТ).

      Ранее указанный способ (преобразование в акционерные общества открытого типа) применялся лишь в отношении крупных и средних государственных и муниципальных предприятий (со среднесписочной численностью работающих более 1000 человек, а по решению трудовых коллективов - и свыше 200 человек, с определенной балансовой стоимостью основных фондов). Впоследствии разрешалось использовать и для приватизации относительно небольших предприятий. В настоящее время этот способ практически используется при приватизации даже мелких предприятий²¹.

      Решение о приватизации конкретного предприятия  на основании утвержденной программы  приватизации государственного (муниципального) имущества принимает уполномоченный орган исполнительной власти, который  должен также утвердить устав будущего АО. Устав обязательно должен содержать указания на предмет и цели его деятельности общества.

      Предварительно  проводится инвентаризация имущества  унитарного предприятия и составляется промежуточный бухгалтерский баланс, на основании данных которых и в соответствии с общими правилами ГК РФ о реорганизации юридических лиц составляется специальный передаточный акт и определяется стоимость чистых активов унитарного предприятия. Утвержденный учредителем-собственником передаточный акт должен отражать все виды подлежащего приватизации имущества унитарного предприятия, т.е. его активы и пассивы, включая долги и исключительные права на объекты «интеллектуальной собственности», а также сведения о размере уставного капитала будущего АО, количестве и номинальной стоимости его акций. Имущество унитарного предприятия, не включенное в передаточный акт и, следовательно, не подлежащее приватизации, изымается публичным собственником в состав своей казны.

      Уполномоченный  государственный орган в качестве единственного учредителя представляет на государственную регистрацию устав создаваемого АО вместе с передаточным актом. Возникшее после регистрации общество становится правопреемником государственного или муниципального предприятия в соответствии с передаточным актом. Одновременно бывший руководитель унитарного предприятия назначается учредителем руководителем (директором) АО до первого собрания акционеров, а акции созданного общества выставляются на продажу.

      Ранее действовавшие законы о приватизации разрешали работникам (членам трудовых коллективов) приватизируемых предприятий приобретать акции таких обществ на льготных условиях по одному из трех добровольно выбираемых работниками вариантов:

      1) безвозмездное получение 25% привилегированных (неголосующих) акций (на сумму не свыше 20 минимальных зарплат на одного работника) и покупка еще 10% обыкновенных (голосующих) акций на льготных условиях: по закрытой подписке и с рассрочкой оплаты, а также со скидкой 30% от номинальной стоимости;

      2) покупка до 51% обычных акций общества (т.е. заведомо контрольного пакета) преимущественно перед другими приобретателями, однако за полную (номинальную) стоимость;

      3) создание группой работников предприятия с согласия остальных членов трудового коллектива полного товарищества на срок до одного года, с принятием на этот период всей ответственности за деятельность предприятия (в том числе своим личным имуществом), с тем, чтобы по его окончании и выполнении других предусмотренных планом приватизации условий иметь возможность получить половину всех акций общества: преимущественное право на приобретение 30% его голосующих акций по номиналу и еще 20% таких же акций на льготных условиях (в рассрочку и со скидкой 30% от номинала).

      В настоящее время данные возможности уже не предусмотрены законодательством о приватизации²².

      Подавляющее большинство работников предприятий  избрали второй вариант, дающий возможность  сохранения контроля над приватизированным  предприятием. Более того, в ряде случаев свои акции они затем  внесли в уставный капитал другого (закрытого) акционерного общества, созданного исключительно с целью контроля над приватизированным предприятием, ставшим ОАО, и недопущения к его управлению сторонних инвесторов. Однако недостаток у работников собственных средств для приобретения акций потребовал привлечения к этому процессу фактических инвесторов (владельцев), при которых работники играли роль подставных лиц, и существенно усилил роль руководителей, получивших возможность различными путями приобрести значительные пакеты акций. В свою очередь, все это породило различные злоупотребления и, по существу, лишило трудовые коллективы перспектив, на которые они рассчитывали²³.

      Для сохранения государственного контроля за рядом приватизированных предприятий, имеющих особо важное народнохозяйственное значение, в федеральной собственности закреплялись контрольные пакеты акций (на срок до 3 лет, который в ряде случаев затем продлевался), а также выпускалась «золотая акция», позволявшая и при отсутствии контрольного пакета акций в течение срока ее действия (первоначально - также до 3 лет) использовать право вето при принятии решений общим собранием акционерного общества. В настоящее время «золотая акция» - специальное право на участие не только РФ, но и ее субъектов в управлении ОАО, состоящее в возможностях применения права вето при принятии некоторых важнейших решений общим собранием общества, а также внесения предложений в повестку дня годового общего собрания акционеров и требования созыва внеочередного общего собрания. Данное право используется государством с момента отчуждения из государственной собственности 75% акций соответствующего общества, т.е. при отсутствии у него формальных возможностей для контроля за деятельностью акционерного общества.

      Эти же потребности вызвали к жизни  особенности приватизации имущества государственных предприятий ряда отраслей народного хозяйства (в частности, топливно-энергетического комплекса, включая предприятия энергетики, газового хозяйства, нефтяной и нефтеперерабатывающей промышленности и некоторых других). Они устанавливались президентскими указами и содержали многочисленные изъятия из общих правил законодательства о приватизации, нередко обусловленные и ведомственными, и даже лоббистскими, а не только публичными интересами²⁴.

      В особом порядке проводилась также  приватизация совхозов и других государственных сельскохозяйственных предприятий и предприятий по переработке сельскохозяйственной продукции и материальному обслуживанию агропромышленного комплекса. Она оказалась наименее удачной формой приватизации, т.к. навязанная сельскохозяйственным производителям в ходе ее реализации юридическая конструкция акционерного общества в наименьшей мере учитывает особенности организации сельскохозяйственного производства, а подходящие для этих целей производственные кооперативы в то время были прямо исключены из числа участников приватизации. Поэтому от последовательного преобразования всех перечисленных предприятий в акционерные общества фактически все равно пришлось отказаться. Кроме того, объектом приватизации здесь стало имущество колхозов и государственно-кооперативных предприятий агропромышленного комплекса, вообще не относившееся к государственному, что было обусловлено политико-идеологическими, а не экономическими причинами²⁵.

      Наконец, акции ряда приватизированных предприятий полностью или частично не были проданы из-за отсутствия приобретателей и остались в публичной собственности. Открытые акционерные общества со 100-процентным публичным участием, так называемые «компании одного лица», формально будучи частными собственниками своего имущества, фактически находятся под полным государственным контролем, выполняя волю и реализуя интересы своего единственного акционера.

      Еще один способ приватизации - продажа приватизируемых объектов на аукционах и конкурсах. Данный способ приватизации рассматривается действующим законом как способ приватизации отдельных объектов государственного и муниципального имущества, не входящих в состав имущественных комплексов приватизируемых предприятий, либо принадлежащих публичным собственникам акций открытых акционерных обществ, созданных на базе имущества приватизированных унитарных предприятий, а также имущественных комплексов мелких предприятий (размер уставного капитала которых менее предусмотренного законом минимального размера уставного капитала ОАО).

      На  аукционе приватизируемое имущество  продается покупателю, предложившему  в ходе торгов наиболее высокую цену за него, причем приобретатель не должен выполнять какие-либо условия в  отношении такого имущества. При  этом в решении о приватизации конкретного объекта может предусматриваться одна из двух форм подачи участниками торгов предложений о цене имущества: либо в запечатанных конвертах (закрытая форма), либо путем открытой заявки в ходе проведения торгов (открытая форма). При равенстве двух и более «закрытых» предложений о цене победителем признается участник, подавший закрытую заявку ранее других. С победителем аукциона заключается договор купли-продажи имущества. Аукцион, в котором принял участие только один участник, признается несостоявшимся.

      Ранее для продажи имущества мелких предприятий или отдельных объектов недвижимости использовался открытый аукцион, тогда как для реализации имущества средних предприятий  или принадлежащих публичным  образованиям крупных пакетов акций  использовался закрытый аукцион (закрытый тендер), предусматривавший ограниченный круг участников. Закрытые тендеры были рассчитаны на привлечение солидных инвесторов. Фактически во многих случаях они повлекли участие подставных лиц и исключение реальных торгов. Действующий Закон о приватизации больше не использует эту терминологию²⁶.

      Акции открытых акционерных обществ, созданных  на базе имущества приватизированных  унитарных предприятий, подлежат продаже  на специализированных аукционах. В  этом качестве закон рассматривает  открытые торги, на которых победитель получает акции по единой цене за одну акцию.

      В отличие от аукциона конкурс предполагает не только предложение наиболее высокой  цены, но и выполнение покупателем  определенных условий: сохранение определенного  числа рабочих мест; переподготовку или повышение квалификации работников приватизируемого предприятия; сохранение профиля его работы; проведение реставрационных, ремонтных и иных работ в отношении объектов культурного наследия, социально-культурного и бытового назначения. Конкурс является открытым по составу участников, а предложения о цене подаются ими в запечатанных конвертах (в закрытой форме).

      По  действующему Закону о приватизации конкурсы проводятся при продаже  предприятий как имущественных  комплексов либо заведомо контрольных пакетов акций (более 50%) ОАО. С победителем конкурса заключается договор купли-продажи, обязательно включающий в себя порядок выполнения условий конкурса. При этом срок выполнения названных условий не может превышать один год. Важно отметить, что право собственности к покупателю такого объекта приватизации переходит лишь после полной оплаты имущества и выполнения условий конкурса.

      Прежнее законодательство о приватизации допускало  также проведение некоммерческого  инвестиционного конкурса, при котором от покупателя требовалось «лишь» осуществление соответствующей инвестиционной программы, поскольку сам имущественный комплекс приобретался нередко за символическую плату. Кроме того, по инвестиционному конкурсу продавались и принадлежавшие государству пакеты акций, которые оплачивались покупателями по номиналу, а не по рыночной стоимости, но с условием внесения определенных инвестиций в обусловленный срок. Все некоммерческие инвестиционные конкурсы должны были быть открытыми. К сожалению, и здесь отсутствие должного контроля за выполнением приобретателями условий конкурсов привело к многочисленным злоупотреблениям²⁷.