Автор работы: Пользователь скрыл имя, 19 Октября 2015 в 11:41, курсовая работа
В настоящее время в Российской Федерации особую актуальность и социальную значимость приобретают вопросы, связанные с повышением эффективности деятельности органов государственной власти, с качеством оказываемых государством услуг с учетом развития гражданского общества.
Приходится констатировать, что Россия имеет дело с глубоким и не имеющим примера управленческим кризисом. Он приобрел всеобщий характер, задев основы управленческой вертикали, горизонтальных связей и информационных потоков
С одной стороны, в системе открытого государственного управления партнерские отношения должны строиться на основе равенства возможностей сторон для взаимодействия. Однако, например, в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правотворческая инициатива граждан в виде проекта муниципального правового акта, представляемого группой граждан, рассматривается органом местного самоуправления в течение трех месяцев со дня его внесения, в то время как срок общественного обсуждения подавляющего большинства проектов нормативных правовых актов, которые федеральные органы исполнительной власти размещают на сайте regulation.gov.ru, составляет всего 15 календарных дней. Формальное соответствие нормативным требованиям заведомо ставит институты гражданского общества и органы власти в неравные условия, тем самым существенно сокращая возможности и объемы активного участия граждан в госуправлении.
С другой стороны, неограниченное расширение форм и способов вовлечения общественности во все без исключения процессы управления наряду с чрезмерным увеличением общего количества выносимых на широкое обсуждение разрабатываемых органами власти решений снижает оперативность принятия решений, увеличивает издержки дополнительных переговоров, размывает ответственность должностных лиц в органах власти за результаты принятых решений, что в целом расшатывает профессиональные основы государственного управления.
Далее, если своевременное и объективное раскрытие общедоступной информации является условием для проведения общественного обсуждения, то возможность граждан открыто высказывать свое мнение по любым вопросам общественной жизни, с одной стороны, и обязательность изучения и учета органами власти критических замечаний граждан и организаций – с другой, то это залог результативности общественного обсуждения.
Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601«Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» Правительству РФ было поручено сформировать систему раскрытия информации о разрабатываемых проектах нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения. К настоящему времени проведена большая работа по созданию и развитию сайта regulation.gov.ru, который выполняет функции информирования общественности о разработанных федеральными органами исполнительной власти проектах нормативных правовых актов.
Обозначим два важных аспекта: 1) каким образом органы власти в рамках проведения общественных обсуждений должны учитывать разнонаправленные или даже противоречивые интересы различных субъектов общества, чтобы обеспечить соблюдение общественного интереса, и кто несет ответственность, если принятая инициатива гражданского общества оказалась ошибочной: тот, кто предложил, или тот, кто принял решение? и 2) насколько в этих условиях можн орассчитывать на конструктивный диалог и партнерские отношения органов власти со всеми структурами гражданского общества, если принятые решения априори не смогут удовлетворить все заинтересованные стороны.
Ключом к разрешению этих проблем могло быть внедрение в госуправлении механизма взаимодействия органов власти с референтными группами.
Референтные группы для органа государственной власти (органаместного самоуправления) – это представители социальных групп, общественных объединений, профессиональных, иных организованных или неорганизованных сообществ граждан, обладающие схожими (близкими) социальными установками и связывающие некоторые свои социальные ожидания с определенными результатами деятельности органа государственной власти (органа местного самоуправления).
Для текущей ситуации в России, с присущими ей размытостью ценностных ориентиров и стремительным проникновением Интернет-технологий во все аспекты публичной и частной жизни, переход к открытому государственному управлению дает шанс мобилизовать усилия государства и гражданского общества по консолидации огромного множества противоречивых интересов совершенно различных заинтересованных групп. Кроме этого, формализация взаимодействий органов власти со всеми референтными группами, с одной стороны, обеспечивает возможности для любой группы интересов выражать свои требования в публичном пространстве открытым способом – через коллективные действия, участие в переговорах с органами власти, чьи решения влияют на уровень удовлетворенности интересов определенной группы. С другой стороны,она препятствует появлению неформальных групп интересов, оказывающих нажим на органы, принимающие решения, с тем чтобы они выразили мнение, выгодное определенной группе интересов, что в целом нарушает институциональную прозрачность системы и создает благоприятную почву для расцвета коррупции.
Одним из основных элементов институциональных реформ в сфере государственного управления за последнее десятилетие несомненно стало внедрение механизмов управления по результатам (УПР). За периодс 2004 по 2013 г. были запущены и апробированы многочисленные подходы и инструменты как в рамках бюджетной, так и административной реформы. Однако результаты инициатив оказались скромными, поскольку не были соблюдены необходимые и достаточные условия. Поэтому повышение результативности деятельности органов власти остается актуальной задачей в условиях необходимости сокращения государственных расходов, с одной стороны, и растущего спроса общественности на повышение прозрачности в использовании государственных ресурсов – с другой.
Концепция управления по результатам органично выросла из теории и практики «нового государственного менеджмента», активно внедрявшегося в 1980–1990-е гг. в странах с высоким уровнем экономического развития.
На начальном этапе внимание к УПР объяснялось заинтересованностью Правительства, обусловленной необходимостью повышения международной конкурентоспособности и модернизацией экономики России. Другими словами, изначально во главу угла ставилась цель управления по результатам, предусматривающая повышение эффективности деятельности в контексте модернизации госуправления и при условии значительного участия государства в экономическом развитии, а вопросам подотчетности власти перед обществом и возможностям повышения результативности в условиях ограниченных финансовых ресурсов, которые предполагает УПР, уделялось меньше внимания.
Стимулы для отраслевых министерств были в основном административными: ожидалось, что они изменят свои внутренние системы планирования, мониторинга и оценки в соответствии с новыми нормативными актами, однако возможностей для большей управленческой гибкости для достижения запланированных результатов им предоставлено не было.
Мировой финансовый кризис 2008 г. крайне негативно сказался на российской экономике, но благодаря создавшимся в результате него бюджетным и экономическим условиям сформировалась более сильная мотивация к проведению реформ, предусматривающих внедрение управленияпо результатам. Согласно оценкам, сокращение ВВП в 2009 г. составило7,9%, и Правительство приняло ряд мер по сокращению бюджетных расходов и сокращению дефицита бюджета. Эта сложнейшая задача подвела Правительство к разработке в 2010 г. масштабной Программы по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. Программа открыла путь для фундаментальных преобразований в государственном секторе, включая децентрализацию системы предоставления государственных услуг с передачей ряда функций автономным учреждениям и внедрение полноценной системы программного бюджетирования. За счет создания совершенно иной системы сдержек и противовесов эти меры призваны сформировать более устойчивый спрос на инструменты управления по результатам на уровне отдельных отраслевых ведомств и в системе органов власти в целом. Они также создают возможность для упрощения и рационализации действующей системы управления по результатам.
За последнее десятилетие был испробован целый ряд новых инструментов, призванных повысить результативность и эффективность деятельности органов исполнительной власти. В 2004 г. Правительство РФ одобрило «Концепцию реформирования бюджетного процесса», которая стала базой для осуществления ряда реформ в области бюджетирования и в рамках которой началось внедрение нескольких инструментов управления по результатам, а именно докладов о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД) и ведомственных целевых программ (ВЦП).
Впервые в рамках реализации данной Концепции все федеральные министерства, службы и агентства, подведомственные непосредственно Правительству РФ и Президенту РФ, были обязаны подготовить Дранды на 2005 - 2007 гг. Таким образом, данный инструмент был ориентирована на результаты деятельности на ведомственном уровне. Хотя Дранды предназначались в качестве инструмента, позволяющего увязать расходы федерального бюджета с фактическими и планируемыми непосредственными и конечными результатами, на практике они не справились с этой ролью.
С точки зрения внедрения управления по результатам большое значение имело внедрение с 2007 г. трехлетнего «скользящего» бюджета (первый трехлетний федеральный бюджет был принят на 2008–2010 гг.).
Значительным достижением 2008 г. с точки зрения определения долгосрочных и среднесрочных социально-экономических приоритетов стала работа Правительства РФ над «Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.» (Концепция-2020) и принятие «Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 г.» (ОНДП). Долгосрочные цели в области национальной безопасности были сформулированы в «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.» (СНБ), одобренной Указом Президента РФ № 537 от 12 мая 2009 г. Кроме того, по некоторым секторам (транспорта, энергетики, природных ресурсов и пр.) были разработаны долгосрочные стратегии, устанавливающие отраслевые цели развития.
«Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.» представляла собой первую серьезную попытку Правительства РФ сформировать стратегический документ такого рода. Концепция создавала основу для текущих и будущих действий Правительства, для нормотворческой деятельности и сотрудничества между государственным и частным сектором. Она также уточняла принципы и направления действий Правительства в отношении бизнеса и обществав целом. Однако, будучи концептуальным документом, она не содержала четкого комплекса мер и показателей, отражающих прогресс в достижении заявленных долгосрочных целей.
С учетом этого недостатка увязку программного планирования с бюджетом первоначально предполагалось обеспечить с помощью среднесрочной стратегии Правительства – «Основных направлений деятельности Правительства РФ на период до 2012 г.» Эта стратегия была призвана служить связующим звеном между «Концепцией-2020» и отраслевыми стратегиями, с одной стороны, и докладами о результатах и основных направлениях деятельности, – с другой. Правительство РФ заявляло о применении программного подхода в реализации ОНДП в качестве ключевого условия. С этой целью по каждому из пяти среднесрочных приоритетов стратегии были определены подробные направления деятельности и среднесрочные целевые ориентиры в каждом секторе, которые предполагалось достичь за счет реализации проектов.
В 2009 г. был подготовлен проект закона «О государственном стратегическом планировании». Данный законопроект устанавливает основные принципы и порядок государственного стратегическогопланирования социально-экономического развития, планирования, мониторинга и оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти, а также определяет сферы ответственности основных участников. Законопроект регламентирует отношения, возникающие между заинтересованными сторонами в процессе прогнозирования социально-экономического развития, программного планированияи стратегического контроля, а также при подготовке и анализе проектов документов по государственному стратегическому планированию и при согласовании этих документов. В проекте закона сделан акцент на программном планировании, которое представлено как деятельность, направленная на определение целей социально-экономического развития России, приоритетов социально-экономической политики и формирование комплексов мероприятий по достижению этих целей и реализации приоритетов. Основная задача закона – определение оптимального баланса интересов Федерации, регионов и муниципальных образований в процессе стратегического планирования. Пока в условиях правового вакуума регионы вынуждены были действовать самостоятельно. На «Форуместратегов» в ноябре 2013 г. в Санкт-Петербурге министр региональногоразвития РФ И.Н. Слюняев сообщил, что практически во всех субъектах Федерации сформирован комплекс документов, включающих стратегические и социально-экономические программы и сценарии развитияна среднесрочный период. Подавляющее большинство городов с населением свыше 100 тыс. человек, а их насчитывается 164, уже утвердили своистратегии и программы развития. «В то же время практика показывает, что эффективно работающих стратегических документов пока еще крайне мало, – отметил Слюняев. – Стратегии зачастую не являются документами, обязательными для исполнения и порождающими управленческие решения. Многие из них остаются только на уровне деклараций и не несут качественного анализа факторов и рисков развития. Стратегии регионов и федеральных округов практически никак не увязаны друг с другом, что сужает возможности межрегионального сотрудничества и реализации совместных крупных проектов».
Еще одним важным элементом становления системы управления по результатам в России можно считать разработку стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти. Она включала подготовку правовой базы для внедрения стандартов государственных услуг, создание и ведение реестров услуг, отработку дистанционного предоставления таких услуг, налаживание обратной связи с потребителями государственных услуг. Однако ситуация складывалась таким образом, что системы и механизмы управления по результатам развивались отдельно от процессов в сфере разработки стандартов госуслуг. Дело в том, что вопросы УПР курировала Правительственная комиссия по результативности бюджетных расходов (под руководством А.Д. Жукова), вопросы разработки стандартов и административных регламентов – Правительственная комиссия по административной реформе (под руководством С.Е. Нарышкина),а вопросами бюджетирования, ориентированного на результат, занимался непосредственно Минфин России.
В результате тематика управления по результатам развивалась отдельно от сюжетов административной реформы, сконцентрировавшейся в основном на проектах разработки и внедрения административных регламентов. При этом сами регламенты содержали целевые ориентиры и показатели деятельности, зафиксированные в стандартах предоставления государственных услуг и обслуживания. Однако до самого последнего времени характеристики стандартов не рассматривались в качестве возможных целевых показателей эффективности и оценки деятельности.
«Политическая воля» и четкая координация различных инициатив УПР также являются важнейшими условиями для успеха внедрения инструментов УПР и их институциализации. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О долгосрочной государственной экономической политике» и Посланием Президента Российской Федерации о бюджетной политике на 2013–2015 годы приоритетным направлением развития управления по результатам и государственного стратегического управленияв целом является разработка и реализация государственных программ.
Однако развитие государственных программ в бюджетной сфере без координации с развитием инструментов УПР в других смежных сферах государственного и муниципального управления вряд ли будет продуктивным.
Очевидно, что успех внедрения государственных программ будет зависеть от обеспечения учета достигнутых и ожидаемых результатов на всех стадиях управленческого цикла (при планировании, реализации, мониторинге, оценке и корректировке ранее принятых решений), в отношении всех уровней результатов государственного управления (государственной политики и государственного регулирования, реализации программ и проектов, исполнения государственных функций и оказания государственных услуг, деятельности государственных/муниципальных служащих, а также органов власти субъектов РФ и муниципальных образований).