Организация финансового контроля в России

     Информационной  основой контрольных мероприятий, осуществляемых в ходе ревизии исполнения федерального бюджета, являются, во-первых, федеральные законы и иные нормативные  и правовые акты, регулирующие бюджетные  отношения. Во-вторых, – база данных Счетной палаты, сформированная посредством  обработки всех ставших основанием для операций со средствами федерального бюджета первичных платежных  документов, полученных из Минфина  и Банка России, а также от иных участников бюджетного процесса, база данных отчетности, исходя из которых  составляется отчет Минфина России об исполнении федерального бюджета. В-третьих, – первичные платежные документы, банковские выписки по проведенным  операциям, данные бухгалтерского учета, отчеты (оперативные, ежемесячные и годовые) министерств, ведомств и организаций, участвующих в исполнении федерального бюджета.

     Количественные  данные о рассмотрении и выполнении в 2009 году представлений, направленных Счетной палатой Российской Федерации по результатам контрольных мероприятий (см. Приложение 2).

     Итоги ревизии служат основным материалом для подготовки Счетной палатой  заключения на проект представляемого  Правительством РФ в Государственную  Думу закона об исполнении федерального бюджета за соответствующий год. Анализ и сопоставление информации, полученной в течение трех лет  разными методами и на основе сочетания  разных форм контроля, позволяют дать максимально достоверное заключение на отчет.

     Правительства РФ об исполнении федерального бюджета. Это заключение и является итоговым документом всей деятельности Счетной  палаты в рамках единого трехлетнего  контрольного цикла.

     Важнейшее направление работы Палаты связано  с контрольными мероприятиями, проводимыми  по поручениям палат Федерального Собрания и обращениям членов Совета Федерации  и депутатов Государственной  Думы. Такие поручения и обращения, согласно Закону «О Счетной палате Российской Федерации», являются для  нее обязательными.

     Тематика  поручений палат Федерального Собрания может охватывать вопросы исполнения тех или иных статей бюджетов за ряд лет, касаться деятельности различных  получателей бюджетных средств (в  том числе и не являющихся субъектами ведомственной структуры) и даже любых юридических лиц, так или  иначе связанных с федеральным  бюджетом (например, пользующихся налоговыми льготами, участвующих в схемах бюджетных  взаимозачетов, имеющих отношение  к использованию федеральной  собственности), затрагивать финансовые проблемы отдельных регионов Российской Федерации. Эти поручения не вполне вписываются в единую систему  контроля с методологической и организационной  точек зрения. Их реализация, как  правило, требует специально разработанных  программ и методик. Да и поручения  палат Федерального Собрания даются исходя из разных соображений, далеко не всегда напрямую сопряженных с вопросами исполнения бюджета. Адаптация итогов контрольных мероприятий по поручениям Федерального Собрания к задачам единой системы контроля за исполнением федерального бюджета требует специальной дополнительной обработки этих итогов.

     В структуре Счетной палаты функционирует  специальная аудиторская служба, осуществляющая контроль за доходами от управления и распоряжения государственной  собственностью, за эффективностью и  целесообразностью ее использования. Объектами контроля за использованием федеральной собственности являются прежде всего государственные предприятия  и учреждения, хозяйственные общества и товарищества с долей участия  Российской Федерации, федеральная  недвижимость и зарубежная собственность. В отношении госпредприятий и  учреждений речь идет о контроле за: 1) наделением и использованием имущества, в том числе за учредительной  деятельностью; 2) эффективностью и  целесообразностью распоряжения недвижимым имуществом; 3) распределением прибыли  и перечислением части доходов  государственных предприятий в  федеральный бюджет. Проводится также  экспертиза уставных документов и контрактов с руководителями предприятий, в  том числе в аспектах их ответственности  за результаты работы и соблюдения порядка принятия решений относительно госимущества.

     Эффективность и целесообразность деятельности госпредприятий оцениваются исходя из интересов  государства (стратегических, финансово  – экономических, инвестиционных, социальных и др.) применительно к каждому  предприятию. Налаживанию действенного контроля препятствует отсутствие полного  реестра государственных унитарных  предприятий, который должен, в частности, содержать информацию об их активах  и основных результатах финансово-хозяйственной  деятельности.

     Применяемые методы контроля за эффективностью управления пакетами акций, долями (паями) Российской Федерации в уставных капиталах  хозяйственных обществ и товариществ  зависят от степени участия государства (с этой точки зрения выделяются хозяйственные общества и товарищества с долями участия государства более 50%, в 25–50% и менее 25%, а также с использованием специального права «Золотая акция»). Здесь прежде всего проводится экспертиза учредительных и уставных документов и анализируется ведение реестра акционеров. Контролю подлежат: а) работа представителей государства в органах управления рассматриваемых предприятий; б) эффективность и целесообразность учредительной деятельности и кредитной политики последних; в) изменения их уставов и уставных капиталов; г) реализация задач государства в работе хозяйственных обществ и товариществ.

     Особое  внимание уделяется контролю за распределением прибыли, в том числе за начислением  дивидендов на госпакет акций и капитализацией части прибыли обществ. А главные  государственные приоритеты, принимаемые  во внимание при определении эффективности  управления пакетами акций, равно как  и в установлении самой необходимости  их закрепления в федеральной  собственности, таковы: а) выполнение хозяйственными обществами и товариществами функций  поддержания национальной безопасности и обороноспособности; б) осуществление  социальных программ; в) регулирование  естественных монополий; г) реструктурирование предприятий и создание вертикально  интегрированных структур; д) привлечение  инвестиций и улучшение финансово-экономических  показателей.

     Контроль  за распоряжением федеральной собственностью в первую очередь включает проведение проверок целесообразности и законности принятия решений об отчуждении государственного имущества, соблюдения органами приватизации предусмотренных законодательством  процедур подготовки и осуществления  продаж федеральной собственности, в том числе развертывания  предпродажной подготовки (включающей аудит, определение начальной цены продажи независимым оценщиком  и т.п.). В более нюансированном плане госконтроль за распоряжением  федеральной собственностью касается:

     1) целесообразности выбора объектов  приватизации и ее конкретных  параметров (таких, как величина  отчуждаемых пакетов акций, способ  приватизации и ее сроки, начальная  цена приватизируемого имущества  и др.);

     2) характеристики участников аукционов  и конкурсов по продаже государственной  собственности, а также соответствующих  финансовых консультантов и оценщиков;

     3) степени легитимности и достоверности  источников средств, направляемых  на оплату приватизируемого имущества. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

4. Организация финансового контроля за соблюдением налогового и бюджетного законодательства и оценка его эффективности

     Формы налогового контроля определены в главе 14 первой части Налогового кодекса  Российской Федерации. Это проведение налоговых проверок, получение объяснений налогоплательщиков, проверки данных учета и отчетности, осмотр помещений  и территорий и некоторые другие формы.

     За  три последних года в налоговых  органах Тюменской области наметилась тенденция усиления эффективности  контрольной работы, то выражается в увеличении как начислений по контрольной  работе (в2007 г. – 2,0 млрд. р., в 2008 г. – 303 млрд. р., в 2009 г. -4,3 млрд. р.), так и доли доначисленных сумм по контрольной работе в начислениях по налоговым декларациям, заявленным налогоплательщикам (в 2007 г. – 9,9%, в 2008 г. -19,2%, в 2009 г. – 21%).

     Проведение  налоговых проверок осуществляется налоговыми органами путем проведения выездных и камеральных проверок. Удельный вес начислений по выездным проверкам в общих итогах контрольной  работы за 2009 г. составил 47% (2,0 млрд. р.). Доначисления по выездным проверкам возросли в 2008 г. по сравнению с 2007 г. в 2,9 раза, а в 2009 г. по сравнению с 2008 г. – на 8%. Эти результаты получены при неизменном сокращении количества специалистов, занимающихся проведением выездных проверок, ежегодно на 18%. Камеральные проверки также достаточно эффективны, в результате их проведения за 2009 г. дополнительно начислено 2,2 млрд. р. или 53% от всей суммы, доначисленной в процессе контроля.

     Что касается взыскания доначисленных  сумм, то 2009 г. взыскано 1,1 млрд. р., что больше по сравнению с 2007 г. на 227 тыс. р. При этом взыскаемость осталась прежней - 26%.

     Причиной, объясняющей взыскаемость на таком  уровне, является то, что в основном все доначисления в крупных размерах обеспечиваются налогоплательщиками  запретными решениями арбитражных  судов на применение принудительных мер взыскания налоговыми органами, что в конечном итоге позволяет взыскивать только после состоявшихся решений арбитражных судов аппеляционных инстанций. Кроме того, нельзя не отметить, что налогоплательщики активно оспаривают решения налоговых органов.

     Очень кратко об итогах первого квартала 2009 г. доначислено по контрольной работ 1,4 млрд. р., что больше чем в первом квартале 2008 г. на 587,6 млн. р., удельный вес доначисленых сумм по контрольной работе в начисленных суммах, заявленных в декларациях налогоплательщиками, составил 29,6%, взыскано 878,9 млн. р.

     Уровень охвата выездными проверками налогоплательщиков составил в 2009 г. 4%. При этом практически все выездные проверки, кроме проверок объектов на предмет их ликвидации, были результативными. И это, главным образом, не ошибки технического характера, а достаточно осознанные необоснованные действия по минимизации налогов или уклонение от уплаты налогов. Основная часть налоговых правонарушений выявлена по четырем видам налогов – это налог на добавленную стоимость, на который приходится 54% доначисленых сумм в ходе выездных проверок, налог на прибыль 32%, налог на доходы физических лиц -7%, единый социальный налог - 5%.

     Таким образом, исходя из устанавливаемых  ежегодно критериев оценки эффективности  контрольной работы для территориальных  налоговых органов, налоговые органы Тюменской области заняли по итогам 2009 г. второе место в Уральском Федеральном округе. При этом в Тюменской области сложились самые высокие показатели доначисленных сумм на 1 выездную налоговую проверку в округе.

     На  современном этапе реформирования налоговой системы приоритетное внимание уделяется решению проблем  повышения эффективности налогового администрирования, в том числе  налогового контроля, как главной  его составляющей. В послании Президента Российской Федерации в качестве основных задач совершенствования  системы налогового администрирования  определены, с одной стороны, создание необременительных условий уплаты налогов для бизнеса, в том числе за счет упорядочения налоговых проверок, с другой стороны, пересечение имеющиеся недоработок в законодательстве о налогах и сборах.

     В проекте Федерального Закона Российской Федерации «О внесении изменений  в часть 11 Налогового кодекса Российской Федерации, направленных на улучшение  администрирования налогов» предлагается, в частности, упорядочить процесс  проведения камеральных проверок, совершенствовать выездной налоговый контроль.

     В настоящее время через Концепцию  реформирования бюджетного процесса в  Российской Федерации в 2004–2006 гг., утвержденную постановлением Правительства РВ от 22.05.2004 г. №249, реализуется новый подход к оценке эффективности бюджетных расходов – исходя из конечных целей, а также из задач и функций, определенных для субъектов бюджетного планирования.

     При формировании более эффективного механизма  государственного управления, возможно, критерии оценки работы налоговых органов  будут изменены, но в сложившейся  социально-экономической обстановке они выполняют свои мотивационные  функции. 

5. Оценка  состояния государственного финансового контроля РФ

     В результате произошедших реформ, Россия оказалась в ситуации, когда нет  адекватной общегосударственной контрольной  системы, ориентированной на решение  новых задач. Отсутствие правильной и четкой стратегии реформирования органов контроля, непоследовательность действий и прямые ошибки не позволили  создать эффективно функционирующую  в условиях перехода к рынку государственную  систему контроля в Российской Федерации.

     Следует заметить, что в последние десятилетия  значение государственного финансового  контроля явно недооценивалось. Хотя отдельные  ученые обращали внимание на необходимость  реструктуризации и усиления государственного контроля, приведения его в настоящую  упорядоченную систему, но комплексных  предложений на этот счет не выдвигалась, кардинальных системных мер по совершенствованию  государственного контроля не принималось.

     В настоящее время тема российского  государственного финансового контроля в условиях многоукладной экономики  мало разработано учеными. Ломка  прежних государственных структур, отсутствие четкой перспективы экономического и государственного развития привели  к тому, что современная российская наука о государственном финансовом контроле располагает разрозненным и нередко противоречивым материалом, не соединенным продуманной концепцией. Существует крайне мало работ, содержащих анализ как настоящей ситуации с  госконтролем в России, комплекса  действующих правовых норм, его методологии  и оргструктурных вопросов, так и  проблем его развития и совершенствования. В основном освещаются лишь отдельные  вопросы (в частности, организация  деятельности тех или иных органов  государственного финансового контроля). Фиксация же авторов на каких-то отдельных  моментах, узкой тематике хотя и  вносит определенный вклад и развитие той или ной темы государственного финансового контроля, но в то же время, не способствует широкому, комплексному и системному взгляду на всю проблему в целом. Предложенные учеными теоретические и практические решения тех или иных государственных вопросов, в том числе и вопросов становления и функционирования органов государственного финансового контроля, должны быть адекватны политической реальности, а это очень сложно в условиях стремительных переем, происходящего дня в России.