Оценка и пути совершенствования межбюджетных отношений в субъекте Российской Федерации

В заключении хотелось бы сказать о том, что  дальнейшая реформа местного самоуправления во многом будет зависеть от совершенствования  межбюджетных отношений, направленных на достижение полноты финансового обеспечения полномочий органов местного самоуправления. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

5. Пути решения межбюджетных проблем в субъекте Российской Федерации. 

Создание  правил или условий и есть ответ на вопрос “Что делать?”. Но здесь возникает вопрос: с чего начать? С разграничения расходных полномочий. Без этого вся система межбюджетных отношений лишается объективного фундамента, становится политически обусловленной и непрозрачной. 

1)  четкое разделение  расходных полномочий.

Вопрос  разграничения расходных полномочий слишком запутан, не отрегулирован ни на федеральном уровне, ни в субъектах Федерации, ни, тем более, на уровне местного самоуправления.

Все больше на федеральном уровне принимается различных законов, влекущих увеличение расходов в территориальных бюджетах, в том числе местных. Чтобы претворить эти законы в жизнь, нужны средства. Но сегодня найти, кто должен обеспечивать финансирование этих законов, практически невозможно.

Действующая модель межбюджетных отношений до  сих пор ориентирована преимущественно на выравнивание доходов бюджетов разных уровней в соответствии  со сложившимися расходными частями местных бюджетов. Такая модель не может эффективно работать, поскольку в ней не предусмотрен принцип распределения бюджетных полномочий. Необходимо разумное разграничение и законодательное закрепление бюджетных полномочий между всеми уровнями власти, исходя из полномочий, закрепленных за каждым уровнем власти Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. При этом, передача на муниципальный уровень исполнения отдельных государственных полномочий должна сопровождаться передачей соответствующих финансовых средств или источников доходных поступлений из бюджетов других уровней.

Так как  выполняя расходные полномочия по федеральному законодательству, отвлекая доходы местных бюджетов на них, местные бюджеты не имеют возможности сократить собственные расходы, которые относятся к ведению муниципалитета. Так или иначе вопрос о разделении полномочий назрел. 

Бюджетный кодекс проблему разграничения расходных полномочий обозначил, но не решил. Нечетко разграничены расходы, (финансируемые раздельно из федерального, региональных и местных бюджетов). Сфера – “совместного финансирования” остается слишком широкой, многие позиции сформулированы аморфно. Региональные и особенно местные бюджеты перегружены так называемыми “нефинансируемыми мандатами” — финансовыми обязательствами, возложенными на них решениями вышестоящих властей без предоставления источников финансирования. Непонятна статья 85, которая предусматривает финансирование вопросов совместного ведения. Нет ясности, в каком случае   финансирование должно идти из федерального бюджета, в каком из регионального или местного бюджета? В каждом конкретном случае необходимо договариваться. А это — сложный, процесс. Поэтому, исходя из точки зрения Министерства финансов и НИФИ Минфина, необходимо, чтобы все расходы, производимые тем или иным звеном бюджетной системы,  отвечали определенным требованиям. Если решается вопрос в интересах всей страны или нескольких субъектов Федерации, то это — расходы чисто федеральные. Если расходы производятся в интересах населения субъекта Федерации или нескольких муниципальных образований, то они должны  финансироваться из регионального бюджета. А расходы, осуществляемые в основном в интересах данного муниципального образования, должны финансироваться из местного бюджета. 

ФЗ № 154 “ Об общих принципах организации  местного самоуправления” так же гласит, что органы местного самоуправления могут выполнять не только возложенные на них задачи, отнесенные к их ведению, но и брать на себя полномочия государственной власти, выполнять полномочия, переданные органами государственной власти местному самоуправлению.

В случае передачи им таких полномочий в расходной части местного бюджета расходы по исполнению государственных полномочий должно быть представлены в виде раздельных статей расходов по исполнению каждого отдельного государственного полномочия, переданного на муниципальный уровень. В ст. 36, ФЗ № 154 по этому поводу прямо говорится: "в доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривается финансирование решения вопросов местного значения и осуществления органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов Российской Федерации". В доходной части должны быть определены источники финансирования государственных полномочий, выполнения законов, принятых на федеральном или региональном уровнях, которые органы межрегионального управления обязывает выполнять.  

Может быть и такой вариант — финансирование местным бюджетам исполнение государственных полномочий через повышение нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов.

В последнее  время в этой сфере наметилось определенное продвижение. К настоящему времени Минфином завершена инвентаризация нормативно-правовых актов, устанавливающих разграничение расходных полномочий и ответственности между уровнями бюджетной системы.

На этой основе нужно будет:

1) подготовить поправки к Бюджетному кодексу, которые конкретизировали бы разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы. Всем  должно быть предельно ясно, кто за что отвечает.

2) необходимо  упорядочить или, называя вещи своими именами, сократить значительную часть “нефинансируемых мандатов”, прежде всего — в части различных малообоснованных льгот, которыми пользуется чуть ли не все население страны. К сожалению, соответствующие законопроекты через Федеральное Собрание проходят с большим трудом.

3) После  того, как определится, какие расходы реально могут быть профинансированы, необходимо будет оценить объективные потребности каждого уровня бюджетной системы (в целом) в финансовых ресурсах. Это позволит провести так называемое “вертикальное выравнивание” с тем, чтобы обеспечить каждому уровню бюджетной системы — федеральному, региональному и местному  источники финансирования, отвечающие их ответственности и функциям. Такой задачи  пока не только никогда не решали, но даже и не ставили. Рано или поздно это придется сделать. Если ее удастся решить, то появится объективная основа для разделения доходных источников. 

2)  стабильное закрепление  доходных источников.

Сегодня идет речь о реформирование межбюджетных отношений, налоговой системы. Федеральное правительство поставило вопрос о разделении налоговых поступлений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации.

А в  субъектах Федерации вопрос о  разграничении на постоянной основе налоговых поступлений между  региональным уровнем и местными бюджетами никак не решается.

У местного самоуправления до сих пор не сформировалась необходимая материальная база в виде целостной системы его финансового обеспечения. Более того, статистические данные свидетельствуют, что эта база все более размывается. Например, в 1992-96 гг. имело место сокращение доли местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации по доходам — с 27,6% до 21,4%. В этот же период времени происходил рост доли местных бюджетов в расходной части — с 28,5% до 31,6%. Доля региональных бюджетов в консолидированном бюджете по доходам возросла с 16,5% до 29,1%, закономерно подкрепив рост удельного веса и их бюджетных расходов —с 10,1% до 21,8%. 

Большинство бюджетов муниципальных образований в России в настоящее время являются дотационными.

Абсолютный  и относительный рост их количества в общей совокупности бюджетов муниципальных образований продолжает возрастать. Не реализуется важное положение действующего бюджетного законодательства (ст.9 закона "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы, и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления"), которое гласит, что уровень закрепленных за муниципальным образованием бюджетных доходов должен быть не менее 70% общей суммы двух составляющих (закрепленной и регулирующей) доходной частя минимального бюджета (без учета дотаций).

В то же время за счет бюджетов муниципальных , образований финансируется почти 100% расходов на среднее образование, 85% — на здравоохранение, 60% — на содержание детских садов, 80% — на коммунальные услуги, 60% — на содержание жилья. Поэтому совершенно закономерно, что система социальной защиты, которая в настоящее время в большей своей  части передана на местный уровень, не может нормально функционировать из-за недостатка средств в местных и муниципальных бюджетах для ее реализации. 

Налицо  кризис формирования доходной части местных бюджетов, а следовательно, и местных финансов в целом за счет собственных доходов и все большая их зависимость от бюджетов других уровней (в первую очередь от регионального). Сложившаяся ситуация ведет к дискредитации местной власти и, как следствие, государственной власти вообще. 

В настоящее  время введение местных налогов  носит подчас произвольный характер. Используя предоставленное им ранее  право и ссылаясь на потребности  в решении социально-экономических  вопросов, многие органы местного самоуправления ввели на своей территории дополнительные налоги, не предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Вместе  с тем приходится признать и справедливость требований органов местного самоуправления о придании системе местного налогообложения более действенного характера.

1) Прежде  всего, нужно четко различать разграничение налоговых полномочий, т.е. право вводить те или иные налоги устанавливать их ставки, и разделение налоговых  доходов. Для этого в федеральной налоговой политике следует большее внимание уделить развитию муниципальной налоговой системы, а также ее институциональной базы.

2) Необходимо  определить и законодательно  закрепить устойчивый блок местных  налогов и сборов, поступающих  напрямую в местные бюджета.

3)  Также  необходимо предусмотреть возможность введения института местной налоговой инспекции, ответственной за сбор местных налогов и ведущей информационную базу данных по налоговым платежам в местный бюджет.

4) Необходимо  также законодательно установить на федеральном уровне предельно допустимый дефицит местного бюджета,  который не должен превышать фиксированной величины, исчисляемой в процентах. Эта мера должна заставить субъекты Российской Федерации установить для муниципальных образований собственные нормативы отчислений от региональных налогов и способствовать сбалансированности местных бюджетов.

5) Важнейшим  блоком для формирования местных  финансов и доходной части  местных бюджетов являются местные неналоговые доходы и в первую очередь - муниципальная собственность (включая землю), доходы от ее использования, аренды и приватизации. Эти доходы, а так же иные положения хозяйственного права, касающиеся полномочий местного самоуправления и его органов,  в настоящее время, за исключением приватизационного законодательства, находятся в стадии становления. 

Сегодня же, когда не только бюджетное законодательство России, но и главный Закон государства  гарантирует полную финансовую самостоятельность  всех органов власти в формировании и исполнении их бюджетов, простая констатация принципа компенсации местным бюджетам выпадающих доходов и увеличивающихся расходов недостаточна, нужен четкий механизм такой компенсации и ответственность за невыполнение. Отсутствие такого механизма сказывается на протяжении всех лет осуществления в России экономических реформ. Все эти годы между центром (в основном федеральными органами) и органами власти субъектов Федерации, выражающими в данном случае интересы и органов местного самоуправления, идут нескончаемые споры о том, произведена или нет такая компенсация буквально по каждому федеральному закону, затрагивающему интересы местных бюджетов.

Действительно, без установления механизма компенсации решить эту проблему невозможно. Сложность состоит еще и в том, что нынешнее законодательство четко не прописывает порядок взаимоотношений федерального бюджета и местных бюджетов. Принимаемые же федеральные законы, касающиеся снижения налогов и увеличения бюджетных расходов в большинстве своем затрагивают как раз интересы органов местного самоуправления. Компенсация же средств бюджетам субъектам федерации из федерального бюджета не означает автоматической передачи этих ресурсов местным бюджетам.