Межбюджетные  отношения: проблемы и перспективы  развития.

   Сложившаяся в России система межбюджетных отношений, несмотря на, проведенные в 90-х годах XX века реформы, не в полной мере отвечает принципам бюджетного федерализма  и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу и, несомненно, нуждается в дальнейшем реформировании и развитии.

   В настоящее время по уровню децентрализации  бюджетных ресурсов Россия практически  не уступает большинству федеративных государств, однако, формально сохраняет  крайне высокую, даже, по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий. При этом федеральным законодательством установлены крайне ограниченные налогово-бюджетные полномочия органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Кроме того, противоречия между децентрализацией бюджетных ресурсов и формальной централизацией налогово-бюджетных полномочий усугубляются наличием ряда макро-экономических проблем, резкими различия-ми в бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований, неопределенностью бюджетного статуса муниципальных образований. С проблемой межбюджетных отношений неразрывно связана и проблема социальных обязательств государства и прежде всего проблема необеспеченных социальных обязательств или так называемых "нефинансируемых мандатов". Бюджеты субъектов Российской Федерации и особенно местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством и зачастую без предоставления соответствующих источников финансирования. Вместе с тем, основная часть расходов региональных и местных бюджетов, а это, прежде всего, расходы на заработную плату в бюджетной сфере и на финансирование сети бюджетных учреждений, регламентируется централизованно установленными нормами.

   В последние годы предпринимаются определенные, меры по решению этой проблемы, в основном путем отмены ряда федеральных нормативных правовых актов. Однако этого недостаточно, необходимо внесение изменений в действующее налоговое и бюджетное законодательство, разграничение полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. Рассматривая проблемы межбюджетных отношений, следует особое внимание обратить на распределение налоговых доходов между бюджетами субъектов Российской Федерации и федеральным бюджетом. В последние годы наблюдается тенденция к снижению доли налоговых доходов региональных бюджетов в совокупных налоговых доходах консолидированного бюджета страны. Так, в 1996-1998 годах доля налоговых доходов региональных бюджетов в совокупных налоговых доходах консолидированного бюджета превышала 50%, но, начиная с 1999 года, эта доля неуклонно снижается, в 2000 году она составляла 43,5%, в 2000-2001 годы - около 38%. В результате сокращается обеспеченность регионов финансовыми ресурсами. К тому же, сложившаяся в настоящее время налоговая база региональных и местных бюджетов по прежнему основана на расщеплении регулирующих налогов и существенно зависит от ставок распределения налогов между федеральным и региональными бюджетами. По существующим оценкам, более 80% налоговых доходов региональных и местных бюджетов формируются за счет отчислений от федеральных налогов. Негативное влияние на стабильность региональных бюджетов оказывают также ежегодно вносимые федеральным бюджетом изменения в распределении налоговых доходов и сборов.

   Несколько слов в связи с вышесказанным  о Федеральном законе "О федеральном  бюджете на 2003 год". В федеральном  бюджете на текущий год существенно  изменены, по сравнению с федеральным  бюджетом на 2002 год, источники и нормативы  распределения налоговых доходов между бюджетами разных уровней. Это связано, прежде всего, с отменой последнего из оборотных налогов - налога на пользователей автомобильных дорог, а также с централизацией в федеральном бюджете акцизов на табачные изделия в размере 100%. Принятие этих мер, в свою очередь, обусловило необходимость компенсации выпадающих доходов субъектов Российской Федерации и. особенно для финансирования дорожного хозяйства.

   Федеральным бюджетом на 2003 год предусмотрены  определенные меры по возмещению потерь региональных бюджетов. Так, например, регионам переданы 60% доходов от акцизов на нефтепродукты, в том числе 50% на формирование территориальных ^дорожных фондов (в 2002 году доходы от акцизов на нефтепродукты полностью зачислялись в федеральный бюджет). Однако при этом был изменен порядок взимания этих акцизов, осуществлен переход уплаты акцизов от производителей нефтепродуктов к оптовой и розничной торговле, что явно усложнило их собираемость. Кроме того, предусмотрен ряд других мер, например, изменено распределение доходов от уплаты земельного налога и, арендной платы за земли городов и поселков, увеличена ставка налога на прибыль, поступающая в региональные бюджеты с соответствующим сокращением ставки налога, зачисляемой в федеральный бюджет.

   Тем не менее, но имеющимся оценкам осуществленные компенсационные меры не покрывают  выпадающих доходов бюджетов субъектов  Российской Федерации. Это требует  от регионов поиска дополнительных источников финансирования дорожного хозяйства, а также усложняет выполнение возросших обязательств регионов по выплате заработной платы работникам бюджетных учреждений, особенно в связи с её планируемой индексацией.

   Помимо  мер налогового регулирования . предусматривается  предоставление финансовой помощи регионам из федерального бюджета. Основным источником оказания финансовой помощи регионам остается Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Однако применяемая методика распределения трансфертов не способствует росту доходной базы субъектов Российской федерации. Предоставление регионам финансовой поддержки ориентировано на показатель среднероссийской бюджетной обеспеченности, а не на реальные потребности регионов населения. Отсутствие минимальных социальных стандартов не дает возможности осуществить точную оценку адекватности предусмотренных расходов. Отметим еще один принципиальный момент - это количество регионов, получающих финансовую помощь. Так, в 2003 году средства, например, Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации выделяются 71 из 89 регионов страны.

   В целом необходимо отметить, что, несмотря на тенденцию к формализации распределения  финансовой помощи, значительная ее часть по-прежнему распределяется без четких, критериев и процедур, а это обуславливает необходимость дальнейшего развития и законодательного закрепления как методологии бюджетного выравнивания, так и развития межбюджетных отношений.

   Важным  шагом, в реформировании межбюджетных отношений явилось принятие в 2001 году "Программы развития бюджетного, федерализма в Российской Федерации  на период до 2005, года", определившей основные направления и задачи их развития на современном этапе.

   Основой формирования системы межбюджетных отношений должно, стать законодательно установленное рациональное разграничение  как полномочий между уровнями, власти - федеральной, региональной и муниципальной, так и соответствующее перераспределение  доходных источников между федеральным бюджетом, региональными и местными бюджетами в целях приведения их в соответствие с расходными обязательствами, органов власти разных уровней. При этом система межбюджетных отношений должна базироваться на принципе равноправия, согласования интересов и взаимной ответственности её участников, обеспечивать как достижение компромисса между органами власти разных уровней, так и создание условий, обеспечивающих повышение заинтересованности регионов и муниципальных образований в наращивании собственных доходов и преодоление их дотационности.

   Особое  место в комплексе мер по реформированию межбюджетных отношений отводится  внесенным Президентом Российской Федерации В. В. Путиным 4 января 2003 года в Государственную Думу двум проектам федеральных законов о разграничении полномочий между уровнями власти федеральной, региональной и местной. Эти законопроекты, 21 февраля 2003 года приняты Государственной Думой в первом чтении.

   В законопроекте "О внесении изменений  и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определены общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, включая определение и разграничение типов полномочий по предметам совместного ведения, принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий и соглашений о передаче части полномочий, а также условия, при которых они могут применяться. Заложенная в законопроекте "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (новая редакция) система межбюджетных отношений между субъектами Российской федерации и муниципальными образованиями зеркально отражает межбюджетные отношения между Российской Федерацией и регионами и направлена на создание стабильных, долговременных условий формирования местных бюджетов. В законопроекте предлагается введение новых принципов территориальной организации местного самоуправления, предусматривающих формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях - в поселениях и муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым уровнем присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных отдельных государственных полномочий.

   Кроме того, в данных законопроектах устанавливаются  нормы, определяющие порядок и условия  введения временной передачи полномочий региональных или муниципальных властей соответственно на федеральный или региональный уровень.

   Вместе  с тем необходимо отметить, что  предлагаемые в указанных законопроектах изменения в полномочиях органов  государственной власти субъектов  Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также принципов их финансового обеспечения потребуют перераспределения доходных источников между федеральным, региональными и местными бюджетами с целью приведения их в соответствие с расходными обязательствами органов власти разных уровней. Изменения в распределении бюджетных ресурсов должны найти свое отражение в изменениях и дополнениях к Бюджетному кодексу Российской Федерации и Налоговому кодексу Российской Федерации, которые должны быть разработаны с учетом окончательных редакций законопроектов.

   При этом, по нашему мнению, приоритетное значение имеет разграничение налоговых  полномочий органов власти различного уровня, которые должны быть зафиксированы  если не на постоянной, то как минимум  на долговременной основе. За региональными и местными бюджетами должны быть закреплены доходы, отдача от которых в наибольшей степени зависит от усилий региональных и местных властей. Кроме того, важно не допустить противоречий между региональными и муниципальными образованиями, а также между территориальными уровнями муниципальных образований - муниципальными районами и городскими и сельскими поселениями.

   В свою очередь, в Бюджетном кодексе  Российской Федерации на основе предлагаемого  разграничения властных полномочий следует уточнить расходные полномочия для всех уровней бюджетной системы и сформировать реестр расходных обязательств.