Механизм финансирования охраны окружающей среды и пути его совершенствования (на примере Российской Федерации)

       Лесной  кодекс Российской Федерации был  принят Государственной Думой в  январе 1997 года. По сравнению с предшественником, Лесным кодексом РСФСР, новый кодекс был изменен в соответствии с новыми экономическими условиями. Впервые была введена норма, устанавливающая приоритет земельного законодательства при определении права пользования участками лесного фонда.

       Дальнейшая  работа над лесным законодательством  ознаменовалась принятием 4 декабря 2006 года новой редакции Лесного кодекса Российской Федерации (№ 200-ФЗ) и Федерального закона «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» (№ 201-ФЗ).

       Эти два закона фактически изменили все  концептуальные подходы в регулировании как лесного хозяйства, так и лесопромышленного производства. В том числе, была радикально перестроена единая централизованная система управления лесами. Изменены исторически сложившиеся подходы к организации лесовосстановления, охраны и защиты лесов от пожаров, вредителей и болезней. К сожалению, при общей положительной направленности Лесного кодекса многие закрепленные в нем положения не были теоретически обоснованы и проверены на практике, в связи с чем внесли дезорганизацию в деятельность органов управления. Основные структурные единицы системы лесоуправления получили новый статус и функции, были переподчинены другим органам. (Смотреть приложение 3)

       Фактически  оказалась ликвидированной система  лесной охраны и ослаблена система  лесоустройства, что не могло не сказаться на росте объемов незаконных рубок. Кроме того, внедряемая уведомительная система о проведении лесозаготовок, взамен разрешительной оказалась не подкреплена системой учета и контроля как за объемами рубок, так и за качеством освоения лесосек.

       Поспешное принятие Лесного кодекса привело к тому, что уже через несколько месяцев возникла острейшая необходимость внесения в него изменений и дополнений в части продления сроков действия некоторых положений прежнего лесного законодательства, в связи с чем были приняты Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 217-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» и Федеральный закон от 22 июля 2008 года № 143-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О введение в действие Лесного кодекса Российской Федерации».

       Формы собственности на леса заменены формами  собственности на лесные участки, под  которыми признаются земельные участки  с установленными лесоустройством  границами.

       Исключено понятие «лесные земли», а перевод  лесных участков из земель лесного  фонда в земли иных категорий, в том числе и включенных в  гражданский оборот, осуществляется в соответствии не с лесным, а  с земельным законодательством, а при переводе земель лесного фонда в земли населенных пунктов еще и градостроительным законодательством. Однозначно не указан орган власти, уполномоченный принимать решение и издавать правовой акт о таком переводе. Такое трехстороннее регулирование лесных отношений в части перевода земель лесного фонда открывает поэтапную возможность приватизации лесов через органы местного самоуправления путем изменения целевого назначения занятых лесами земель.

       Проблематично также и исключение леса из категории  недвижимого имущества вопреки гражданскому законодательству и исключение из обязательных условий регистрации прав на леса, составляющие единое целое с землей и единую категорию недвижимого имущества. Отделение лесов от земли создает возможность заключения сделок по земле без учета произрастающих на ней лесов, что, по мнению правоохранительных органов, базирующемуся на законоприменительной практике, делает заведомо криминальным создаваемый рынок по обороту лесных участков.

       Вне лесного законодательства фактически оказались вопросы учета и использования лесов, ранее находившихся в ведении сельскохозяйственных предприятий, что может привести к проблемам по их государственной охране, защите и воспроизводству.

       Передача  субъектам Российской Федерации  вопросов распоряжения лесными ресурсами  показала неготовность или непрофессиональный подход ряда региональных властей к управлению лесами. Право же изъятия таких полномочий, предусмотренное законодательством, пока не используется.

       В новом Лесном кодексе упущено  такое положение, как охрана лесов  от лесонарушений, предусмотрена лишь охрана от пожаров, от загрязнения, от негативного воздействия, а также от вредных организмов. В то же время, как показывает практика, сложившаяся ситуация в сфере лесопользования кроме перечисленных выше имеет и ряд других недостатков, требующих внесения изменений в лесное, земельное и уголовное законодательство.

       Кроме того, необходимо предусмотреть разработку федеральными органами исполнительной власти документов строгой отчетности (с элементами защиты) на перевозку  древесины, в том числе фитосанитарных и карантинных с ограниченными сроками их использования.

       В сфере водного законодательства в период 1995 - 2006 гг. действовал Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995 года № 167-ФЗ, однако за более чем десятилетний период, прошедший со дня принятия первого Водного кодекса Российской Федерации, его положения в полной мере так и не были реализованы.

       Проводимая  Комитетом Совета Федерации по природным  ресурсам и охране окружающей среды  в 2004 – 2006 гг. активная работа над водным законодательством была направлена, в том числе, на разработку новой редакции Водного кодекса Российской Федерации, осуществлявшуюся с учетом мнений и позиций всех заинтересованных сторон.

       Новый Водный кодекс Российской Федерации  от 3 июня 2006 года № 74-ФЗ был введен в действие Федеральным законом от 3 июня 2006 года № 73-ФЗ «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации».

       Вместе  с тем, уже на этапе принятия новой  редакции Водного кодекса были видны  и очевидны ряд его недостатков, требовавшие внесение изменений.

       Основные  замечания вызвали нормы, устанавливающие: механизм реализации права частной  собственности на водные объекты, не предусматривающие критериев отличия  пруда от водохранилища и ограничений  по предельным размерам таких водных объектов, разрешающий «автоматическую» приватизацию федеральных водопокрытых земель под водотоками проточных прудов; оборот договорных прав на забор воды для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; ослабление требований по использованию водоохранных зон, а также охране вод и водных объектов от загрязнения, засорения и истощения; нечеткость норм, определяющих условия договора водопользования; отступления от реализации принципа бассейнового управления водными объектами.

       Комитетом Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды в 2006 году был разработан и внесен в Государственную Думу в качестве законодательной инициативы Совета Федерации Федеральный закон «О внесении изменений в статьи 16 и 19 Водного кодекса Российской Федерации и статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации» (принят 19 июня 2007 года № 102-ФЗ), которым вводится ограничение в обороте находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков в первом и втором поясах зон санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, подчеркивается положение о запрете приватизации земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры в пределах территорий общего пользования, уточняются полномочия Правительства Российской Федерации в утверждении порядка подготовки и заключения договора водопользования и порядка проведения аукциона на право заключения договора водопользования.

       Вместе  с тем, в связи с отсутствием  в Водном кодексе Российской Федерации критериев различия пруда и водохранилища, а также ограничений по размерам пруда, обводненного карьера, которые могут находиться в собственности физического или юридического лица, в настоящее время сохраняется возможность возникновения конфликтных ситуаций и социальной напряженности, особенно в вододефицитных регионах. Не исключается также и возможность приватизации крупных водных объектов (включая и водохранилища) в ущерб государственным и общественным интересам. Остается нерешенной и проблема водопокрытых земель водотоков, на которых будут сооружаться пруды.

       С принятием Федерального закона «О рыболовстве  и сохранении водных биологических  ресурсов» от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ завершился более чем десятилетний период создания законодательной основы в сфере отношений, связанных с водными биологическими ресурсами.

       Однако  принятие данного закона не решило многих проблем, касающихся работы рыбохозяйственного комплекса, таких как разграничение  полномочий между федеральными органами по управлению и контролю за использованием водных биологических ресурсов и субъектами Российской Федерации, обеспечение сырьем береговых рыбоперерабатывающих предприятий, оперативное регулирование промысла лососевых, развитие и обновление рыбопромыслового флота, стимулирование развития внутреннего рынка рыбной продукции, и многих других. Таким образом, данный Федеральный закон в настоящее время рассматривается как основа для разработки и принятия ряда других законодательных актов, призванных регулировать деятельность рыболовной отрасли.

       Дальнейшими шагами в развитии законодательства о рыболовстве стало приведение в соответствие с принятым законом  ряда положений других законодательных  актов - Водного кодекса Российской Федерации, Таможенного кодекса  Российской Федерации, а также Федеральных законов «О животном мире», «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации, «О континентальном шельфе Российской Федерации» и ряда других.

       Большие надежды на развитие законодательной  базы в сфере рыболовства были связаны с принятым 6 декабря 2007 года Федеральным законом «О внесении изменений в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (№ 333-ФЗ), который должен был обеспечить совершенствование правовых норм в сфере использования и охраны водных биологических ресурсов. Вместе с тем, этот Федеральный закон оказался законодательным актом не прямого действия (потребовалось дополнительное принятие более 30 постановлений Правительства Российской Федерации для реализации его на практике) и не решил ряд накопившихся проблем, таких как разграничение полномочий федеральных органов власти и органов власти прибрежных субъектов Российской Федерации. Переход к распределению ресурсов на условиях платности и по конкурсу на фоне исключения понятия «прибрежное рыболовство» из базового Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» привело к дополнительным сложностям и обернулось, при организации распределения участков по лососевым на 20 лет, лишением коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока права без конкурса и на бесплатной основе получать рыбопромысловые участки для ведения традиционной хозяйственной деятельности.

       Таким образом, внесенные изменения создали ряд дополнительных проблем как у Правительства Российской Федерации, так и у хозяйствующих субъектов и требуют, в настоящее время, серьезной корректировки всей системы управления рыбохозяйственным комплексом, а также срочного внесения очередных дополнений и изменений в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», Налоговый кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О животном мире», что позволит усовершенствовать единую нормативную правовую базу и будет способствовать повышению эффективности государственной политики в области управления водными биологическими ресурсами.

       Одобренный 26 ноября 2008 г. Советом Федерации Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» частично устранил недостатки действующего законодательства. Однако ряд положений, касающихся полномочий органов власти субъектов Российской Федерации, прав коренных малочисленных народов Севера и др. остаются недоработанными.

       Что касается законодательства в сфере  охраны окружающей среды и экологии, то на протяжении последних лет оно  совершенствуется, в основном, путем  внесения изменений и дополнений в ранее принятые Федеральные  законы. Так, например, в природоохранном и экологическом праве понятийная определенность ключевых категорий до недавнего времени отсутствовала, однако с 1 января 2006 года расширился понятийный аппарат Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», что не допускает субъективного толкования правовых терминов. Определенным достижением и положительной тенденцией современного законотворчества в природоохранной сфере является то, что вводные статьи с определениями основных используемых понятий стали непременным условием практически всех федеральных законов, принимаемых за последние годы.

       Вследствие  ненадлежащей правовой и экологической  культуры правоприменителей принято  считать, что решение возникающих  проблем лежит в основном в  плоскости принятия нового закона или законов на природоохранную тему. При этом не учитывается правоприменительная практика, не анализируются предыдущие законы на ту же тему. По нашему мнению необходимо приостанавливать неквалифицированное правотворчество в сфере охраны окружающей среды и экологии, так как это умножает противоречия в законодательстве и создает коллизии в правоприменительной практике. Проводимый Комитетом Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды постоянный правовой мониторинг призван восполнить этот пробел. К тому же, в связи с передачей Комитету Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды вопросов ведения по проблемам в сфере экологии, 19 февраля 2008 года образован подкомитет по экологии и охране окружающей среды, активно занимающийся решением назревших законодательных проблем в данной сфере.