Бюджетный контроль как разновидность государственного (муниципального) финансового контроля

     Выбор той или иной конструкции защиты бюджетных прав и интересов государства или господствующей политической элиты в конкретной стране зависит от целого комплекса политических, исторических и социально-экономических обстоятельств. В частности, определяющую роль в большинстве случаев играют имеющиеся особенности политического режима, особенности его становления и развития, наличие или отсутствие демократического опыта, уровень развития конституционализма в данном государстве.

     Административная  модель организации бюджетного контроля, когда контрольные полномочия принадлежат органам исполнительной власти общей компетенции либо специальные бюджетно-контрольные институты вписаны в систему исполнительных органов. Такая модель, как было указано, считается недостаточно эффективной для стран с недостаточным демократическим опытом, 
слабой политической системой и неразвитым гражданским обществом. 
Тем не менее она с разной степенью успешности используется во многих 
странах мира.

     Судебная  модель организации  бюджетного контроля, когда контрольные полномочия переданы парламентом специальному судебному или квазисудебному органу (финансовому трибуналу или счетному суду).

     Парламентская модель бюджетного контроля, когда контрольные полномочия осуществляются специальной комиссией парламента либо переданы специальному счетному органу (как правило, счетные палаты при парламентах, специальные и чрезвычайные парламентские комиссии и т.д.).

     В России основными органами, осуществляющими государственный и (или) муниципальный финансовый контроль в бюджетной сфере, являются:

     Счетная палата Российской Федерации — орган  парламентского бюджетного контроля;

     контрольные и финансовые органы исполнительной власти — Правительство Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации и др.;

     контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления.

     Причем  в соответствии с законодательством  — в случае наличия на то необходимости  — осуществление отдельных бюджетных  полномочий может быть возложено на иные федеральные органы исполнительной власти. А в соответствии с Бюджетным кодексом субъектам Российской Федерации предоставлено право создавать свои финансовые органы и органы финансового контроля. В свою очередь, органы местного самоуправления могут в целях обслуживания местного бюджета и управления средствами местного бюджета создавать муниципальные казначейства и (или) иные финансовые органы. Безусловно, при этом должен соблюдаться принцип законности — порядок создания таких органов должен быть урегулирован нормами соответственно законов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований, а полномочия и организационно-правовой статус создаваемых органов не должны противоречить федеральному законодательству.

     Полномочия  органов финансового  контроля в бюджетной сфере

     Перечень  контрольных полномочий рассматриваемых  органов, на которые возложены функции  «государевых контролеров над казной», определен положениями российского  законодательства, и в частности  нормами главы 26 БК РФ.

     Финансовый  контроль, реализуемый силами органов  исполнительной власти и местного самоуправления, непосредственно осуществляют:

     Министерство  финансов Российской Федерации;

     Федеральное казначейство;

     финансовые  органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

     главные распорядители бюджетных средств; 

     распорядители бюджетных средств.

     Рассмотрим, какими контрольными полномочиями наделяет эти органы бюджетное законодательство.

     На  Министерство финансов Российской Федерации как контролирующий орган возложены обязанности по осуществлению:

     внутреннего контроля за использованием бюджетных  средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств;

     финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов  Российской Федерации и местных бюджетов;

     контроля  и проверок (проводимых в форме  ревизий) юридических лиц — получателей  гарантий Правительства РФ, бюджетных  кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных  инвестиций.

     Несомненно, для максимального повышения  эффективности такой контрольной деятельности Минфина России его контрольно-ревизиоионных      подразделениям не обойтись без взаимодействия с правоохранительными органами. Способы и методы, механизмы такой совместной    контрольной деятельности определены, например, Положением о порядке взаимодействия Министерства финансов Российской Федерации с Генеральной прокуратурой Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службой безопасности Российской Федерации при назначении и проведении ревизий (проверок), утвержденным совместным приказом Минфина, МВД и ФСБ России от 7 декабря 1999 г. № 89Н/1033/717¹. В настоящее время этот приказ действует в части, не противоречащей Уголовно-процессуальному кодексу РФ от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ.

     Свой  «участок работы» в сфере бюджетного контроля имеется и у органов  федерального казначейства, которое, в частности:

     осуществляет  предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов;

     взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе бюджетного контроля и координирует их работу.

     В свою очередь, главные распорядители бюджетных средств и распорядители бюджетных средств осуществляют:

     финансовый  контроль за использованием бюджетных  средств получателями бюджетных средств в части обеспечения целевого использования и своевременного возврата бюджетных средств, а также представления отчетности и внесения платы за пользование бюджетными средствами;

           проверку (в форме  ревизий) подведомственных государственных  и

     муниципальных предприятий, а также бюджетных учреждений.

     Наконец, контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления реализуют возложенные на них контрольные полномочия в бюджетной сфере путем:

• получения от органов исполнительной власти, органов местного самоуправления необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета;
• получения от органов, исполняющих бюджеты, оперативной информации об их исполнении;
• утверждения (или неутверждения) отчета об исполнении бюджета;
• создания собственных контрольных органов (таких, как контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления) для проведения внешнего аудита бюджетов;
• вынесения оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.

     Сложность деятельности органов, исполняющих  бюджеты, состоит в том, что в  бюджетном законодательстве до сих  пор не закреплены понятия проверки и ревизии, не определены основания их назначения, порядок проведения и оформления материалов, права и обязанности субъектов контрольного правоотношения. Даже в Бюджетном кодексе РФ, устанавливающем правовые основы бюджетного контроля, данные вопросы оставлены без внимания, что надо рассматривать как безусловную девальвацию роли этого инструмента бюджетного контроля. Специалисты недоумевают: если ревизия — действие законное, что в общем-то ни у кого не вызывает сомнений, если она нужна государству, министрам, прокурорам, следователям, финансистам, что закреплено соответствующими законами, то почему до сих пор не узаконены понятие ревизии, ее параметры, права ревизора.

     Следует согласиться с мнением А.А. Васильева, который отмечает, что из-за существующей слабости правовых основ бюджетного контроля, связанной с отсутствием развитых механизмов взаимодействия, координации и в необходимых случаях прямого контроля органов государственной власти вышестоящего уровня бюджетной системы над нижестоящим, возникает замкнутость контроля по уровням бюджетной системы Российской Федерации. Чтобы это преодолеть, требуются дальнейшие шаги по совершенствованию бюджетного законодательства, которые должны не только оптимизировать механизм осуществления бюджетного контроля но и придать ему качество динамической системы, отражающей многоуровневый характер бюджетной системы страны и одновременно обеспечивающей целостность и единство государственных финансов в достижении задач государственного развития.

     По  мнению А.Н. Козырина, финансовый контроль не следует сводить только к способу обеспечения законности в финансовой сфере. Он предполагает наличие обратных связей, выражающихся в активном содействии контроля более рациональному использованию финансовых ресурсов, в устранении препятствий оптимальному функционированию всех звеньев финансовой системы. Этим целям служат укрепление режима экономного использования денежных средств и материальных ценностей в учреждениях и организациях, а также совершенствование системы бухгалтерского учета и отчетности.