Бюджет и его общественные функции

3 институционализация общественных предпочтений. В демократических государствах принятию закона о бюджете обязательно предшествует его рассмотрение в парламенте. На этом этапе в составленный правительством законопроект вносятся корректировки с учетом мнений депутатов, представляющих интересы своих избирателей. Таким образом, структура бюджета отражает общественные предпочтения в отношении государственной политики. Посредством механизмов представительной демократии эти предпочтения воплощаются в конкретных цифрах доходных или расходных статей.

Данная функция бюджета в разных странах реализуется по-разному. Она зависит от того, насколько развиты процедуры участия граждан и их представителей в разработке закона о бюджете и контроле за его исполнением. Важное значение имеет установленный порядок бюджетного процесса, степень реального участия в нем органов представительной власти, а также контроль избирателей за действиями выборных органов.

4. регулирующая функция. В условиях рыночной экономики основным инструментом государственного регулирования является финансовая система, центральным звеном которой является бюджет. Любые значимые решения в области экономической политики должны иметь финансовое обеспечение, поэтому они подкрепляются соответствующими бюджетными расходами.

Осуществляя расходы  на здравоохранение, образование, социальное обеспечение, государство регулирует социальное развитие и уровень жизни  населения страны. С помощью расходов на поддержку отдельных отраслей экономике обеспечивается производство общественно-значимых товаров и  услуг, которое с точки зрения рынка может быть неэффективным. Бюджет является инструментом региональной политики, поскольку за счет средств регионов-доноров осуществляется поддержке депрессивных и кризисных территорий, имеющих недостаточный экономический потенциал или испытывающих последствия чрезвычайных ситуаций.

Влияние бюджета не ограничивается государственным сектором экономики и выходит далеко за его пределы. Регулирующее влияние оказывают не только бюджетные расходы, но и налоги, стимулирующие или сдерживающие развитие отдельных отраслей или сфер деятельности.

Названные функции бюджета носят объективный характер и имеют место в любой стране мира, независимо от уровня развития демократических институтов и характера государственной экономической политики. Некоторые из них могут противоречить друг другу. Например, для успешной реализации контрольной и информационной функции бюджет должен быть стабильным, а регулирующая функция, наоборот, предполагает его изменение в зависимости от текущих условий социально-экономического развития. Выбор между стабильностью или гибкостью бюджета определяется задачами политики государства, сложившимися традициями и общественными предпочтениями, а также рядом других факторов.

Необходимые свойства бюджета

Для того, чтобы бюджетная система могла эффективно выполнять возложенные на нее функции, необходимо выполнение ряда обязательных требований, важнейшим из которых является прозрачность бюджета. Оно означает информационную открытость бюджетной системы не только для государственных органов, но и для общества в целом; полноту отражения доходов и расходов бюджета, открытость методики расчета отдельных его статей; точность, достоверность и оперативность отчетов об исполнении бюджета; четкое определение процедур его составления, утверждения и исполнения; наличие эффективных механизмов контроля на всех этапах бюджетного процесса.

Для повышения прозрачности бюджетного процесса необходима четкая регламентация всех его этапов и полномочий его участников. Законодательство определяет функции отдельных органов государственной власти, участвующих в разработке и исполнении бюджета, порядок их взаимодействия на различных этапах бюджетного процесса и ряд других моментов.

Открытость бюджетных  материалов позволяет гражданам  и организациям получить представление  о направлениях социально-экономической  политики государства не только на очередной год, но и на более длительную перспективу. Поэтому важнейшие  документы, сопровождающие бюджетный процесс, должны обязательно публиковаться в средствах массовой информации. Это касается не только утвержденного текста закона о бюджете на очередной год, но и других материалов: оценок текущего состояния экономики страны и прогнозов ее развития, концепции государственной политики, отчетов об исполнении бюджета и т.д.

С прозрачностью бюджета тесно связано требование его полноты. Бюджет должен охватывать все финансовые потоки государственных учреждений. Различный виды доходов должны зачисляться на единый бюджетный счет, с которого финансируются все предусмотренные расходы. Если это требование не соблюдается, бюджет не может в полной мере выполнять свои функции, в первую очередь информирования и контроля.

Инструментом обеспечения  прозрачности и полноты бюджета является бюджетная классификация. Под бюджетной классификацией понимается законодательно установленная группировка доходов и расходов бюджета, источников покрытия его дефицита, видов внутреннего и внешнего долга, используемая для составления и исполнения бюджетов всех уровней и обеспечивающая сопоставимость их показателей. Это своего рода универсальный язык описания бюджета. Бюджетная классификация позволяет систематизировать информации о состоянии бюджетной системы, она утверждается федеральным законом и является единой для всех уровней бюджетной системы. По мере появления новых видов доходов или направлений расходов государственных средств классификация должна пересматриваться.

В различных странах  масштабы и границы бюджетного сектора  существенно отличаются. Более того, они могут меняться с течением времени, например при проведении политики национализации или приватизации отдельных секторов экономики. Но для каждого периода они должны быть известны и законодательно закреплены. Государственная политики должна рассматриваться налогоплательщиками как легитимная, а это предполагает четкое понимание того, на какие цели и в каком объеме расходуются средства бюджета.

Структура государства и межбюджетные отношения

Форма государственного устройства той или иной страны накладывает  отпечаток на структуру бюджетной системы. В странах федеративного типа выделяются три уровня государственной власти - федеральный, региональный и местный, которые наделяются самостоятельностью в пределах закрепленных за ними полномочий. Поскольку реализация этих полномочий предполагает осуществление расходов, каждый уровень власти имеет собственный бюджет. Отношения органов государственной власти разного уровня, касающиеся распределения доходов и финансируемых за их счет расходов, формируют систему бюджетного федерализма.

В основе бюджетного федерализма лежит следующий принцип: федеральные органы власти формируют и исполняют федеральный бюджет, за счет которого обеспечивается финансирование общегосударственных программ; при этом каждый регион (субъект федерации) также формирует собственный бюджет, который используется для финансового обеспечения программ в пределах данного региона. Разработку проекта бюджета осуществляют органы исполнительной власти соответствующего уровня, после чего он утверждается соответственно парламентом страны или законодательным органом субъекта федерации. Хотя бюджеты различного уровня самостоятельны, они не изолированы друг от друга. Между ними существуют финансовые потоки - межбюджетные трансферты, - целью которых является выравнивание доходов бюджетов в различных регионах страны, компенсация дополнительных расходов, связанных с принятием решений на вышестоящем уровне и др.

Система межбюджетных отношений отражает баланс властных полномочий, сложившийся между федеральными и региональными органами власти. Если федерация является централизованной, роль федерального бюджета в ней велика; с его помощью могут финансироваться не только общегосударственные, но и региональные программы. Напротив, если баланс складывается в пользу региональных властей, растет значимость субфедеральных бюджетов. Это может иметь как положительные, так и отрицательные последствия. Например, перенесение расходов на нижестоящий уровень позволяет более гибко учесть особенности социально-экономической ситуации в том или ином регионе. Однако, оно может привести к несоответствию доходных и расходных полномочий субъектов федерации, усилению дифференциации уровня их развития и, как следствие, возникновению сепаратистских тенденций.

Помимо федерального, региональных и местных бюджетов, в бюджетной практике также используется понятие “консолидированный бюджет”. Консолидированный бюджет представляет собой свод бюджетов всех уровней на соответствующей территории. В отличие от федерального и региональных бюджетов, которые принимаются законодательно, консолидированный бюджет законом не является. Основная его функция – информационная. Показатели доходов и расходов консолидированного бюджета используются при анализе экономической политики, они позволяют рассчитать совокупную налоговую нагрузку и ряд других сводных показателей, характеризующих уровень государственного вмешательства в экономику.

Бюджетный процесс и его основные этапы

Процедура разработки и утверждения бюджета имеет два аспекта. С одной стороны, она предусматривает применение технологий бюджетного планирования для обоснования показателей, характеризующих отдельные статьи доходов и расходов исходя из заданных ограничений (фактический и плановый уровень ВВП, инфляции, масштабы и эффективность государственного сектора экономики, наличие защищенных статей расходов, график погашения внешнего долга и т.п.), а также целевых установок государственной социально-экономической политики.

Качество экономического обоснования бюджета зависит от развития теории бюджетного планирования и его внедрения в практику; полноты, достоверности и оперативности статистической информации; использования современных технологий анализа данных. Подготовка такого обоснования является функцией органов государственной власти. Однако, монополия государства на проведение планово-прогнозных расчетов может привести к искажению бюджетных проектировок. Поэтому в развитых странах существует большое количество независимых исследовательских организаций, делающих собственные прогнозы развития экономики и дающих на этой основе заключения на проект бюджета. Использование принципа разделения властей также способствует тому, что различные государственные органы составляют альтернативные прогнозы и предложения в области бюджетной политики. Например, подготовленный исполнительной властью законопроект критически оценивается и законодателями, и органами финансового контроля.

В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса РФ под бюджетным процессом понимается регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.