Бюджет, бюджетная система и бюджетное устройство

Основные расходы  бюджета РТ на 1998 г.(в тыс. руб.)(выдержка)[14]:

Тем регионам, в  которых среднедушевой доход  по бюджету за предыдущий год ниже, чем в целом по России, и у  которых собственных доходов  и средств, полученных из федерального бюджета, недостаточно для финансирования текущих расходов, предоставляется  помощь из Федерального фонда поддержки  субъектов Федерации. Регионам, в  которых сбор федеральных налогов  на одного жителя менее 95 % от среднероссийского  уровня и условная сумма расходов менее 100 % плановых расходов регионального  бюджета, предоставляется статус региона, особо нуждающегося в поддержке. В настоящее время большинству  регионов РФ осуществляется помощь из федерального бюджета путем перечисления трансфертов, выделения бюджетных  ассигнований (подробнее об этом - в  разделе 2.5 настоящей работы).

1.3. Местные бюджеты 

Местные бюджеты  составляют третий уровень бюджетной  системы Российской Федерации. Ст. 14 БК РФ определяет бюджет муниципального образования (местный бюджет) как  форму образования и расходования денежных средств, предназначенных  для обеспечения задач и функций, отнесенных в предметам ведения  местного самоуправления.

За последние  годы на местные бюджеты были переложены дополнительны расходы по финансированию социальной инфраструктуры и ряд  других расходов, однако их доходная база не была расширена. Существующая практика, при которой до 60 % от суммы налогов, собранных в муниципальном образовании, уходят в региональный и федеральный  бюджеты, а собственные расходы  покрываются иногда лишь на 10 % (в  муниципальных образованиях Республики Марий Эл, в Удмуртии, в Камчатской, Липецкой и др. областях)[15] превращает органы местного самоуправления в постоянных просителей. В конце 1994 г. собственные  доходы бюджетов городов составляли 23,9%, поселков - 11,9%, сельских районов - 11,8%, сельских поселений - 5,8%[16]. Очевидно, что  для создания работоспособного местного самоуправления необходимо решить задачу финансового обеспечения этого  уровня власти. На практике же за последние 5 лет доля местного самоуправления в доходах консолидированного бюджета  РФ сократилась с 28% до 21%, а доля расходов возросла с 29% до 31%.[17]

Из общих расходов бюджетов всех уровней сегодня приходится: 42% всех расходов на социальную политику, 57% - на здравоохранение и физкультуру, 42% - на культуру и искусство, 66% - на жилищно-коммунальное хозяйство, 67% - на образование.[18] Таким  образом, важнейшие направления  государственной политики финансируются  не с федерального, а с местного уровня. В качестве одной из мер  ля решения вопроса бюджетного обеспечения  местных бюджетов в РФ принят закон  «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», установивший единую методологию формирования местных  бюджетов для всех субъектов РФ. Однако без закрепления за местными бюджетами реальных размеров доходов, отвечающих потребностям бюджетов муниципальных  образований, проблему решить невозможно (в настоящее время БК РФ - ст. 60 -закрепил за местными бюджетами в  полном размере только государственную  пошлину и местные налоги и  сборы). В качестве иллюстрации приведем выдержку из Закона РТ «О бюджетной  системе Республики Татарстан на 1998 год» (ст. 19):

«В 1998 году передать в бюджеты районов и городов:

· налог на прибыль (доход) предприятий и организаций  в размере 22% от налогооблагаемой прибыли, кроме:

Альметьевского  района и города - 5 %, Бавлинского  района и города - 21%,  Заинского района  и  города  -  20 %,  Сармановского района - 13%, Тукаевского района - 9%, г. Нижнекамска - 11 %;

· подоходный налог  с физических лиц, удерживаемый предприятиями, учреждениями и организациями по ставке 11 %, кроме:

Альметьевского  района и  города - 74 %, Заинского района и города - 70%;

· налог на имущество  предприятий в размере 100 %, кроме:

Альметьевского  района  и  города  -  11%,  Заинского  района и города - 50%, Сармановского района - 67%, Тукаевского района - 9%, г. Нижнекамска - 28%.

Для финансирования капитальных вложений на территории г. Набережные Челны в сумме 83000 тыс. рублей и содержания объектов социальной сферы передать в бюджет г. Набережные Челны 50% налога на добавленную стоимость  на товары (работы,  услуги), производимые (выполняемые, оказываемые) на территории г. Набережные Челны.

Для финансирования капитальных вложений на территории г. Казани в сумме 243000 тыс. рублей передать в бюджет г. Казани 14% налога на добавленную  стоимость на товары (работы, услуги), производимые (выполняемые, оказываемые) на территории г. Казани.»

Статья 21 того же закона устанавливает размер финансовой помощи районам и городам (дотации), производимой из бюджета Республики Татарстан: 1251664 тыс. руб. (почти 10% всех расходов бюджета РТ).

Содержание этих статей является следствием общероссийской политики в области финансирования местных бюджетов: финансирование производится за счет перераспределения бюджетных  доходов между уровнями бюджетной  системы, а не путем разграничения  между уровнями самих доходов. Показательно в этом отношении звучит выступление  Премьер-министра Республики Татарстан: «На местах должны приниматься адекватные меры, направленные на полное поступление  в бюджет обязательных платежей. ... Для того, чтобы стимулировать такую работу, объемы финансирования из республиканского  бюджета должны быть пропорциональны объему сбора доходов на уровне каждого района и города».[19]

Очевидно, что  в том случае, если бы органы местного самоуправления собирали платежи не в вышестоящий, а в свой, местный  бюджет, проблем со стимулированием  их работы и необходимости их дотирования  было бы гораздо меньше. Только в  том случае, если будет проведено  разграничение доходов, если за местными бюджетами будут закреплены реальные размеры доходов, можно говорить о финансовой состоятельности местного самоуправления в России.

1.4. Внебюджетные  фонды 

Государственный внебюджетный фонд - форма образования  и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Государственные  внебюджетные фонды предназначены  для реализации конституционных  прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение  в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь и имеют  строгое целевой назначение. Расходы  и доходы (бюджет) государственных  внебюджетных фондов утверждаются законодательными (представительными) органами в форме  закона (решения) аналогично закону (решению) об утверждении государственного бюджета. Формируются государственные внебюджетные фонды в основном за счет обязательных отчислений, уплачиваемых юридическими и физическими лицами. Средства государственных  внебюджетных фондов находятся в  государственной собственности.

Ранее (до принятия Бюджетного кодекса Российской Федерации  внебюджетные фонды не включались в  бюджетную систему РФ, являясь  самостоятельным элементом российской финансовой системы (общегосударственные  финансы). С принятием БК РФ федеральные  внебюджетные фонды были включены в  первый уровень бюджетной системы, фонды субъектов Федерации - во второй. В настоящее время принципы формирования, расходования, управления внебюджетными  фондами регламентируются БК РФ; порядок  составления, утверждения бюджетов государственных внебюджетных фондов, составления и утверждения отчетов  об их исполнении регулируется нормами  бюджетного процесса РФ. Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется Федеральным казначейством  Российской Федерации.

БК РФ включает в число государственных внебюджетных фондов РФ:

· Пенсионный фонд Российской Федерации;

· Фонд социального  страхования Российской Федерации;

· Федеральный  фонд обязательного медицинского страхования;

· Государственный  фонд занятости населения Российской Федерации,

следовательно, целевые федеральные бюджетные  фонды, средства которых консолидируются  в федеральном бюджете - на 1998 год  это:

· Федеральный  дорожный фонд Российской Федерации;

· Федеральный  экологический фонд Российской Федерации;

· Государственный  фонд борьбы с преступностью;

· Фонд воспроизводства  минерально-сырьевой базы;

· Фонд развития Федеральной пограничной службы Российской Федерации;

· Фонд Министерства Российской Федерации по атомной  энергии;

· Фонд развития таможенной системы Российской Федерации;

· Федеральный  фонд Государственной налоговой  службы и Федеральной  службы налоговой полиции Российской Федерации,

новым законодательством  не включаются в состав государственных  внебюджетных фондов. Причина состоит  в том, что в настоящее время  средства большинства целевых фондов консолидируются в бюджет и сами фонды утрачивают самостоятельность. Например, Постановлением КМ РТ от 26.11.97 № 850 «О формировании департамента по управлению целевыми (внебюджетными) фондами  при Министерстве финансов Республики Татарстан» Министерство финансов РТ признано правопреемником Экологического фонда, Фонда НИОКР, Фонда воспроизводства  запасов минеральных ресурсов и  повышения эффективности добычи полезных ископаемых РТ, Республиканской  больничной кассы, Фонда газификации, Фонда безопасности дорожного движения УГАИ МВД, Фонда приватизации РТ в  связи с их консолидацией в  республиканском бюджете РТ.

Таким образом, реформирование системы внебюджетных фондов РФ идет в двух направлениях: часть внебюджетных фондов утрачивают свою самостоятельность, их средства включаются в состав бюджета, а сами фонды  передаются в состав финансовых органов, вторая часть фондов сохраняет юридическую  самостоятельность, но включается в  состав бюджетной системы Российской Федерации. Таким образом происходит процесс централизации финансовых средств в руках государства, устраняется излишняя полицентричность финансовой системы.

1.5. Межбюджетные  отношения - современная ситуация, проблемы и пути их решения 

В послании Президента РФ Правительству РФ «О бюджетной  политике на 1999 год» поставлена задача, чтобы уже в 1999 году в новую  фазу вступила реформа межбюджетных отношений на базе создания сбалансированной системы прав и ответственности  органов государственной власти РФ, ее субъектов и органов местного самоуправления. Программа стабилизации экономики и финансов, одобренная на расширенном заседании Правительства  РФ 23.06.98, среди мер по преодолению  бюджетного кризиса также особо  выделяет упорядочение межбюджетных отношений, что свидетельствует о большой  важности этой проблемы.