ВВЕДЕНИЕ
Обретение Россией суверенитета и
своей государственности произошло
на фоне тяжелого экономического кризиса,
в котором оказалась наша страна
в 1990-х годов. Россия выбрала новый
путь своего развития: началось построение
современного правового демократического
государства. Но так как наша страна
не имеет такого исторического опыта,
то все началось практически с
нуля, с постепенной ломкой изжившей
себя советской системы, с введением
практически новых для страны
различных демократических формаций
и институтов.
Одним из таких очень важных нововведений
стали принципы федерализма (которые,
правда, были провозглашены еще на советском
этапе истории страны, в 1918 г., - что отразилось
в названии РСФСР, - но они так и остались
только на бумаге и практического развития
не получили). Только после распада СССР
федеративные отношения стали основой
государственного устройства молодого
российского государства.
Единство и будущее процветание страны
могут быть обеспечены только такой формой
отношений между федеральным центром
и субъектами федерации, которая учитывает
как интересы отдельных регионов, так
и всего государства в целом. Именно это
и призвана обеспечить региональная политика,
которая в современной России приобрела
чрезвычайно важное значение, стала ведущей
в развитии нашего государства.
Региональная
политика. Функции.
Поддержка развития регионов - одна из
главных функций региональной политики,
но сначала нужно рассмотреть
причины обострения региональных проблем
в России на фоне общенационального
кризиса (раздвоенность национального
сознания россиян, неоднородность российских
регионов). От советского периода Россия
унаследовала большие различия между
субъектами Федерации по объему производства,
втянутости в международные экономические
связи, структуре экономики, уровню
жизни. Россия должна признать тот факт,
что дифференциация является естественным
этапом существования нынешней территориальной
системы страны и что на смену
стратегии расширения должна прийти
стратегия сосредоточения, дающая возможность
сконцентрировать усилия на перестройке
и разрешении внутренних проблем
для последующего выхода во внешний
мир в новом качестве. Поэтому
осуществляя государственное регулирование
регионального развития главное
внимание должно быть обращено на финансово-бюджетные
и налоговые аспекты государственного
регулирования и селективной поддержки
регионального развития. В общем новая
региональная стратегия должна быть обоснована
в комплексном прогнозе развития и размещения
производственных сил России, который
включает инвариантный прогноз территориального
развития страны и основных межотраслевых
комплексов, а также прогнозной оценки
экономического и социального развития
регионов.
Большое внимание региональной политики
должно быть уделено экономическим механизмам
ее реализации. Регионы в любых условиях
и изначально являются одним из субъектов
экономических отношений, без которых
само их существование в воспроизводственном
процессе немыслимо. Т.о., стратегия промышленной
политики, ее приоритеты и источники ресурсного
обеспечения должны определяться как
минимум на двух уровнях: федеральном
и региональном, а стратегия всей региональной
экономической политики центра должна
быть направлена на реализацию трех главных
принципов региональной стратегии России:
благополучия граждан, целостности государства,
территориальной справедливости. В общем
потенциал структурной перестройки экономики
России еще не исчерпан. Поэтому положение
отдельных регионов пока не является устойчивым,
вследствие чего вокруг вопросов транспортных
и энергетических тарифов, курса национальной
валюты и тарифной политики будет вестись
основная борьба между регионами и между
регионами и центром. Следует ожидать
и обострения противоречий, связанных
с диспропорциями развития финансово-бюджетной
системы.
Особое место в современной региональной
политике занимает политика в отношении
так называемых проблемных регионов. В
целом субъекты-''доноры'' являются не столько
богатыми, сколько потенциально мощными;
''нулевые'' - среднеразвитыми; ''реципиенты''
- слаборазвитыми. Нынешняя система формирования
федерального бюджета фактически потворствует
неравноправию субъектов Федерации. Для
России неприемлемы унифицированные подходы
и рекомендации, одинаково подходящие
для всех регионов. При анализе региональной
политики целесообразно выделение проблемных
регионов следующих типов: экологически
неблагоприятные; с высокой концентрацией
производства и населения; индустриально
слабо развитые; сельскохозяйственные,
промышленные депрессивные; резервные;
рекреационные; районы нового хозяйственного
освоения. Проблемные регионы должны стать
объектами государственного регулирования,
при этом должен быть определен и официально
закреплен их статус и отработан механизм
разрешения региональных проблем различного
типа и ранга в условиях становления рыночных
отношений. Все регионы в стране делятся
на три типа: кризисные, депрессивные и
самообеспечивающие свое развитие. Программа
помощи депрессивным регионам осуществляются
на федеральные деньги, главная задача
программы - остановить разбег по уровню
развития регионов.
Кредитно-денежная и бюджетная политика
в отношении регионов является одним из
самых главных инструментов региональной
политики в России. Отмечается необходимость
осуществить преобразование в сфере кредитно-денежной
политики государства в пользу регионов,
важность государственной поддержки регионов
в части инвестиций. При этом региональная
инвестиционная политика становится во
все большей степени политикой самих регионов,
а не только федерального центра, но в
целом, однако, отмечается слабая инвестиционная
ориентация региональных бюджетов. В результате
без кардинального пересмотра региональной
инвестиционной политики, отношения к
управлению субфедеральной, муниципальной
собственностью, к расходованию бюджетных
и внебюджетных средств, направляемых
на программы социально-экономического
развития, без жесткой позиции в учете
этой собственности и эффективного ее
использования преодоление кризисных
явлений того или иного региона России
практически невозможно.
В современной России очень обострились
межнациональные отношения. Одна из задач
региональной политики - снижение межнациональной
напряженности. Для этого приоритетными
в -деятельности общества должны быть:
1) последовательная реализация
конституционных норм о равноправии
субъектов Федерации,
2) создание реальных условий
для действительно свободного
диалога культур. Одним из принципов
гармонизации межнациональных отношений
в РФ должна стать незыблемость
исторически сложившихся границ
всех субъектов Федерации.
В условиях, когда субъекты Федерации
располагают широкими полномочиями по
управлению природопользованием и охране
окружающей среды, государство сохраняет
за собой законодательные, нормативно
регулирующие и координирующие функции.
Важнейшим инструментом такого регулирования
и является региональная экологическая
политика.
Не менее важна и региональная политика
в области образования, науки и техники.
Отмечается, что децентрализация, регионализация
управления вузами является важным стратегическим
направлением общей политики регулирования
высшего образования. В настоящее время
происходит переориентация российских
государственных университетов на более
активное обслуживание региональных нужд.
Главные черты новой концепции высшего
образования в РФ: университизация и регионализация
высшего образования, реализация адаптивной
стратегии хозяйствования университетов
в системе региональных научно-образовательных
программ, развития интегративных социокультурных
функций университетов.
За последние годы региональная политика
в России сделала колоссальный рывок в
своем развитии. В целом ряде статей прослежено,
как развивалась региональная политика,
отношения Центра и регионов за последние
годы, анализируется процесс формирования
федеративного государства.
Региональной политикой можно считать
лишь такую систему намерений и действий,
которая реализует интересы государства
в отношении регионов и внутренние интересы
самих регионов методами и способами,
учитывающими природу современных региональных
процессов, и которая осуществляет все
это преимущественно в структуре меж-
и внутрирегиональных связей.
Региональная политика - это отнюдь не
совокупность региональных аспектов других
политик; она не должна ни быть первичной
по отношению к ним, ни выступать их ''региональной''
тенью. Региональная политика - это целостное
и самодостаточное звено политической
основы общества, без которого последнее,
а также каждый человек в отдельности
и природная среда могут лишь случайно
и без гарантированного успеха существовать
на каждой конкретной территории, оставаясь
''наедине'' с государством, его экономической,
внешней, внутренней и иной политикой.
Подобного рода ''поединки'' - серьезнейшее
упущение, ибо региональные интересы -
один из самых мощных двигателей созидательной
истории.
Каждая политика не только выражает единые
интересы, но и консолидирует интересы
различные. Поэтому всякая политика хороша
настолько, насколько ей удается поддерживать
баланс различных интересов. Региональная
политика - не исключение, и она в той мере
эффективна, в какой достигнут компромисс
между региональными интересами государства
и местными интересами самих регионов.
И подобно идее мира во внешней политике
объединительной идеей и государственной
и местной региональной политики может
и должна стать устойчивость, стабильность
меж- и внутрирегиональных отношений.
Ведущим, жизненно важным интересом России
ныне стало недопущение необратимой территориальной
дезинтеграции государства. Главным же
интересом каждого региона - блокирование
необратимого распада среды, сбалансированность
социальных, экономических, природоресурсных
и иных отношений; обеспечение на этой
основе стабильного и согласованного
развития всех элементов пространственно
локализованной среды, соответствующего
потребностям человека, общества и природы.
При этом подразумевается, что кроме общеэкономических,
общесоциальных и иных общих потенций
есть мощные внутрирегиональные потенции,
которые можно реализовать исключительно
на местном уровне.
Региональная политика, намечаемая и проводимая
самими регионами, - это то, что должно
делаться для согласованного и взаимнонеразрушающего
развития всех элементов пространственно
локализованной среды на конкретной территории
и с учетом местных условий. Государственная
же региональная политика призвана обеспечить
дееспособность региональной политики
на местах. Только при этих подходах может
быть создана реальная основа для становления
ясной и непротиворечивой государственно-местной
региональной политики, признающей как
общую идеологию согласия, так и наличие
специфических интересов у государства
и регионов.
Региональная политика ныне находится
одновременно в правовом вакууме и в правовом
хаосе. Потенциальное правовое поле региональной
политики как таковой интенсивно и бессистемно
заросло: за последние годы на Россию обрушена
лавина законов, указов, постановлений
и распоряжений, без серьезного друг с
другом согласования.
А теперь резюмируем следующее:
1.Региональной политики как сознательно
и последовательно разрабатываемой системы
действий государственных и местных властей
в настоящее время почти нет;
2.Новую российскую региональную политику
приходится создавать практически ''с
нуля'';
3.Искомая политика окажется тем активнее,
чем яснее в ней будут обозначены действительные
региональные интересы, способы и методы
их реализации; истинные субъекты региональных
отношений;
4. Управление решением всех практических
вопросов регионального бытия и региональная
политика вовсе не тождественны;
5. Фундаментальными методами региональной
политики можно в равной мере считать
разъяснение ее содержания, смысла и практической
пользы для всех без исключения сторон;
согласительно-договорные процедуры с
развернутым закреплением условий, обеспечивающих
интересы регионального развития; формирование
соответствующей правовой базы.
Главная задача государственной стратегии
и региональной политики - в сохранении
страны как единого федеративного государства.
Т.о., региональная политика - это правовая,
экономическая, социальная деятельность
центрального и регионального управления
по оптимизации взаимодействия Федерации
и регионов для достижения максимально
эффективного развития как страны в целом,
так и регионов.
Современная региональная политика в
России проводится на различных уровнях:
государственная стратегия регионального
развития, политика регионов (субъектов
Федерации), локальная политика местного
самоуправления.
Государственная стратегия вырабатывается
на федеральном уровне и не может быть
обобщением политики регионов. Она ориентирована
на приоритет общенациональных интересов.
Сущность государственной стратегии регионального
развития заключается в деятельности,
направленной на согласование интересов
государства, регионов, местного самоуправления,
различных субъектов собственности, национально-территориальных
общностей и всех граждан России.
Цели стратегии: сохранение целостности
государства, единство экономического,
социального, конституционно-правового
пространства, обеспечение равенства
граждан и народов России независимо от
места их проживания, ликвидация фактического
социально-экономического неравенства
субъектов Федерации, обеспечение геостратегических
и геополитических интересов России в
сфере регионального развития, обоснование
и разработка принципов рационального
природопользования и сохранения среды
обитания человека во всех регионах, эффективное
использование в общегосударственных
интересах многообразия вариантов региональной
модернизации.
К традиционным задачам стратегии следует
отнести сочетание поддержки отдельных
регионов с государственным стимулированием
экономической активности на всей территории;
развитие специализации хозяйств и регионов
с одновременным укреплением единого
экономического пространства РФ, государственную
поддержку регионов с наиболее сложными
социально-экономическими и демографическими
условиями, продолжение формирования
территориально-производственных комплексов
и промышленных узлов в северных и восточных
районов России.
Среди новых задач - осуществление функций
экономического, политического, правового
характера, обеспечивающих конституционно
зафиксированную самостоятельность регионов,
становление региональных и общероссийских
рынков; приведение социально-экономического
развития регионов в соответствие с новыми
геополитическими реальностями и их фактической
ролью в достижении стратегических интересов
Федерации; преодоление претензий отдельных
республик на роль субъектов международного
права; обеспечение прав национальных
меньшинств, коренных, аборигенных и многочисленных
народов РФ.
Говоря о механизмах реализации государственной
стратегии регионального развития и региональной
политики субъектов РФ, следует выделить
общегосударственные и другие программы,
включая федеральные программы помощи
депрессивным регионам, развития приграничных
районов, а также зоны Севера. Основу этих
программ должна составить государственная
концепция социально-экономического развития
и экологической безопасности названных
регионов. Одним из обязательных инструментов
государственной стратегии регионального
развития и региональной политики субъектов
РФ является рациональное социально-экономическое
районирование страны, которое может служить
основой административно-территориального
деления и инструментом региональной
политики. Несоответствие административно-территориального
деления объективным границам социально-экономических
районов при несовершенстве федеративных
отношений ведет к экономическим, политическим,
межнациональным коллизиям и государственным
потрясениям.
Для улучшения взаимодействия федеральных,
региональных и местных органов власти
необходимо укрепить нормативно-правовую
базу; провести изменение бюджетно-налоговой
системы путем разделения источников
налоговых поступлений между федеральным,
региональным и муниципальным уровнями;
корректировку статуса территорий, осуществляемую
на основе рационального районирования
страны, как функции Федерации, призванной
способствовать совершенствованию организации
народного хозяйства. Главная цель региональной
политики в социальной области состоит
в существенном улучшении качества и уровня
жизни граждан России.
Региональная политика призвана способствовать
развитию интеграции субъектов Федерации
в едином экономическом пространстве
при их хозяйственной самостоятельности,
выравниванию их развития. Необходима
поддержка недостаточно развитых регионов,
использование фонда регионального развития,
сочетания имущественных интересов Федерации
и регионов.
В конечном итоге направление социально-экономической
политики должно быть подчинено повышению
благосостояния населения, которое возможно
на основе устойчивого экономического
развития страны при объединении усилий
всех регионов.
Проблемы региональной
политики.
В современной России проблемы регионального
развития и государственной региональной
политики приобрели чрезвычайное значение,
стали ведущими в развитии государства.
Неразрешенность этих проблем, их накал
и негативность проявления тормозят
ход экономических реформ, искажают
их содержание, осложняют этносоциальные,
национальные и конфессиональные отношения,
усугубляют экономические проблемы.
В конечном итоге противоречия и даже
кризис между федеральными и региональными
уровнями субъектов власти угрожают самой
целостности государства, ввергая страну
в стихию, из которой рождаются войны.
При этом в стратегической направленности
регионального развития и региональной
политики федеральные властные структуры,
имея порой различную идеологическую
основу, недостаточно скоординированы
в своих действиях. В ряде случаев позиции
ветвей власти носят характер откровенного
противостояния. К тому же внутри ветвей
власти очевидны достаточно серьезные
разногласия позиций.
Осознание всей остроты ситуации и необходимости
научного сопровождения государственной
региональной политики заставили Комитет
Государственной Думы обратиться к Русскому
Географическому Обществу, в связи с чем
была образована рабочая группа по формированию
концепции законодательного обеспечения
региональной политики РФ на современном
этапе развития реформ. Основным направлением
деятельности рабочей группы является
разработка концепции государственной
региональной политики на современном
этапе реформирования РФ. В рамках концепции
прорабатываются принципиальные вопросы
государственной стратегии регионального
развития и региональной политики России,
модельные подходы региональной политики
субъектов РФ, структура и уровни реализации
регионально-политических решений. Прорабатываются
принципиальные вопросы социально-экономического
районирования, административно-территориального
устройства и местного самоуправления.
Деятельность рабочей группы также связана
с экспертно-аналитическим сопровождением
проходящих через комитет и формирующихся
в нем законопроектов.
В России практически перестало существовать
единое экономическое пространство. Оно
распалось на отдельные звенья, связанные
между собой в основном лишь общей денежной
единицей, да и то не полностью. Произошел
разрыв хозяйственных связей, усилилась
региональная замкнутость.
Поэтому постановка вопроса об относительно
самостоятельном развитии того или иного
субъекта РФ в сложившихся условиях правомерной.
Это не возврат к региональному хозрасчету,
а реализация философии рыночного хозяйства,
в том числе идеи Правительства о ''точечном''
развитии экономики. Нужно лишь одно -
соблюдать общероссийские рыночные требования
или, иначе говоря, требования государственной
региональной политики.
Целевые ориентиры региональной политики
надо переставить с головы на ноги. И первый
шаг этом направлении - сферы налоговой
и бюджетной политики должны стать предметом
совместного ведения и центра.Кроме того
региональная политика, должна быть открытой
и понятной всем.
Проблема административно-территориального
устройства РФ.
В ряду долговременных задач реформирования
общества немаловажное место занимает
проблема совершенствования административно-территориального
устройства РФ. Обратим внимание на некоторые
ключевые моменты определения направления
ее решений.
Один из таких моментов -ответ на вопрос,
что же положить в основу административно-территориального
устройства (АТУ). Либо это будут обновленные
системы управления, адаптирования к условиям
сегодняшнего дня и формировании в рамках
современных административно-территориальных
единиц (как сейчас собственно и происходит),
либо же это будут новые территориальные
единицы, выделенные по признаку неких
общностей людей, самоосознающих свою
принадлежность к ним. Как кажется автору,
в качестве объективной основы АТУ могут
рассмотрены экономические (точнее, социально-экономические)
районы.
АТУ обеспечивает целостную организацию
управления теми процессами , которые
протекают в рамках территориальных единиц.
Самостоятельное значение его определяется
ролью территориальных органов власти
в совокупной системе управления обществом.
Помимо функциональных управленческих
структур и институтов власти другим атрибутом
территориального устройства является
деление страны на административные образования
со строго фиксированными пространственными
границами.
Обобщение опыта социально-экономических
и географических исследований приводит
к выводу, что экономические районы и есть
те самые территориальные общественные
системы, в отношении которых должно осуществляться
регулирование для придания процессам
их развития предсказуемого и в определенной
степени целеположенного результата.
Названная взаимосвязь лежит в основе
новой схемы административно-территориального
деления РФ. Схема ориентируется на принцип
обеспечения ее единства с территориальным
экономическим делением страны. Единство
может быть обеспечено путем совместной
таксономической организации экономического
и административного районирования при
сочетании в территориальных общественных
системах одинаковых структур управления,
адекватных их таксонометрическим уровням,
и индивидуальных управленческих структур,
отвечающих специфическим местным условиям.
Во взаимосвязи экономического районирования
и административного устройства имеются
не только соприкасающиеся или параллельные
линии, но и весьма противоречивые соотношения.
Первое противоречие вызвано разными
свойствами экономических районов и административно-территориальных
единиц (экономические районы, обладая
определенной устойчивостью, в то же время
динамичны; в отличие от экономических
районов (не официально утвержденных,
а тех, которые исследуются здесь) административное
деление обычно неизменно длительное
время). Сейчас в РФ мы имеем ситуацию,
где расхождения между экономическим
и административным делением наблюдаются
на макротерриториальном уровне.
Специфической особенностью административно-территориального
деления РФ является то, что на протяжении
всего советского периода оно строилось
на некоторых идеологизированных и ошибочным
по сегодняшним меркам принципах. Среди
них сохраняет огромное значение национально-территориальное
разделение, чем наше административно-территориальное
деление в корне отличается от многих
высокоразвитых и демократических государств.
По старой традиции , все еще делаются
попытки осуществлять экологическую политику
на общероссийском уровне - из центра.
Очевидно, что, сильно ограничив. такой
подход необходимо сохранить для решения
особо масштабных проблем - таких, которые
по самому своему существу заслуживают
названия государственных или даже межгосударственных
(например, спасение Байкала). Очевидно,
в таких программах речь должна идти о
государственной экологической политике,
и соответствующие общегосударственные
органы управления должны располагать
необходимыми правами, полномочиями и
ресурсами.
Попытки же региональных органов власти
выработать на своем уровне экологическую
политику характеризуются обычно сохранением
многочисленных недостатков, сложившихся
еще в предыдущие годы. Это прежде всего
еще недостаточные правомочия региональных
органов в решении экологических проблем
- эти правомочия ''центр'' отдает все еще
очень неохотно, да и собственно региональные
проблемы в области финансирования, управления,
деятельности природоохранных органов
и т.д. В силу этого попытки региональных
органов власти выработать на своем уровне
экологическую политику обычно характеризуются
бессистемностью, чрезмерным почтением
к ведомственным приоритетам и декларативностью
''экологических'' принципов.
Формирование обоснованной, согласованной
с соседями, финансово-обеспеченной и
встроенной в механизм управления региональная
экологическая политика - это процесс,
который на территории РФ будет происходить
не только неравномерно, но и со всевозможными
искривлениями и даже уродствами. В современных
условиях для надлежащей постановки такой
политики необходим учет социально-экономической
, технико-технологической и экологической
обстановки на местах, учет интересов
местного населения, которое и должно
стать одним из основных субъектов региональной
экологической политики, а не ее пассивным
объектом. Видимо, базой для формирования
региональной экологической политики
должно четкое понимание той экологической
обстановки, которая объективно существует
на данный момент в конкретном регионе,
и инерционных тенденций ее развития.
Прежде всего требует анализа структура
экономики региона - в ходе такого анализа
выявляются и ранжируются основные причины
неблагополучия в экологии региона, степень
их распространенности, становятся более
очевидными пути устранения или нейтрализации
этих причин.
Однако, чтобы региональная экологическая
политика была верно ориентированной,
достаточно системной и последовательной,
необходимо разработать концепцию, систему
стратегических целей, задач, принципов
и механизмов природопользования в регионе.
Государственное регулирование регионального
развития - главное средство реализации
региональной политики. Государство в
лице органов власти Федерации и ее субъектов,
используя свои конструкционные полномочия,
действуя в пределах законодательных
норм и принимая законы, а также иные нормативные
акты, обязано устанавливать степень территориальной
децентрализации во всех сферах жизнедеятельности
общества и вводить механизмы ее реализации
в интересах целостности государства
и самостоятельного развития регионов.
Государственная финансовая поддержка
регионов относится к числу наименее формализованных
и наиболее гибких направлений государственной
региональной политики. Именно здесь сталкиваются
явные и скрытые интересы государства
и регионов, тут наиболее заметны субъективизм,
связанность политической конъюнктурой
и региональное лоббирование принимаемых
решений.
Государство делится с регионами не только
путем прямых бюджетных инъекций через
федерально-отраслевые или федерально-региональные
финансовые каналы. Надо иметь в виду и
государственные решения об установлении
все более регионально ориентированных
пропорций распределения федеральных
налогов, о различных налоговых, тарифных,
лицензионных льготах, о выделении средств
на разовые акции финансовой поддержки
отдельных регионов, о разработке и реализации
региональных программ и т.д.
В этой связи целесообразно считать реальной
государственной финансовой поддержкой
регионов все виды передаваемых на региональный
уровень бюджетных и внебюджетных средств,
а также все происходящие но федеральном
уровне перераспределения финансовых
средств и установления льготных режимов
хозяйствования в пользу отдельных территорий,
по каким бы каналам они ни осуществлялись.
В число бесспорно приоритетных для региональной
политики сегодня выдвигаются проблемы,
связанные с тотальным переходом объектов
социальной инфраструктуры из ведомственного
в муниципальное ведение, а затем и в муниципальную
собственность.
Предлагая ту или иную региональную проблему
в качестве объекта целевой программы,
следует четко охарактеризовать ее предвидимый
результат и честно назвать его цену. Региональная
проблематика в связи со своей социально-экономической
направленностью имеет определенную специфику,
учет которой приводит к целесообразности
раздельно осуществлять оценку эффективности
и оценку результативности программ. Речь
идет о том, чтобы выявлять, с одной стороны
меру оправданности затрат, а с другой,
- то, насколько реализация программных
мероприятий будет обеспечивать достижение
ожидаемых результатов. Под эффективностью,
в свою очередь, логично понимать экономическую
выгодность, эффективность предложенных
в программе специальных механизмов (стимулов,
льгот), экономию затрат в программном
варианте по сравнению с периодом, когда
подобная программа не применялась.
Используемые, методы государственного
регулирования территориального развития
и селективной поддержки регионов исходят
не из системного представления о критических
региональных ситуациях, а исключительно
из бюджетной обеспеченности отдельных
субъектов Федерации, из их квалификации
в качестве ''нуждающихся'' или ''особо нуждающихся''.
Целевые же программы как механизм быстрого
и эффективного решения острой региональной
проблемы (а не как способ безвозвратного
финансирования из федерального бюджета),
к сожалению, применяется очень редко.
Поэтому было бы полезно составить перечень
потенциальных зон программного регулирования,
включив сюда ограниченное число локальных
территорий. Такие зоны следовало бы объявить
сферами приоритетного программного финансирования
с предоставлением гарантий государственного
участия и с приданием соответствующим
расходам статуса защищенных статей бюджетов
всех уровней.
При этом имеющееся правообеспечение
разработки федеральных программ как
формы удовлетворения государственных
нужд необходимо дополнить и переориентировать
на решение приоритетных, преимущественно
социальных и экологических, задач территориального
развития.
Главная задача региональной политики
- сохранении страны как единого федеративного
государства, что достигается разными
путями (экономическими, социальными и
политическими). Экономическая сторона
региональной политики , в основном, сводятся
к необходимости государственного регулирования
размещения инвестиций ради более полного
использования ресурсов (рабочей силы,
природных ресурсов, неосвоенных земель
и т.п.). Социальная сторона региональной
политики, непосредственно выражается
в таких принципах демократического общества
как социальная справедливость и равноправие
граждан. С этой точки зрения, сбалансированное
региональное развитие должно гарантировать,
что качество жизни не зависит от региона,
в котором людям довелось жить и работать.
Таким образом, характерная для региональной
политики "дискриминация" регионов,
с социальной точки зрения, может быть
оправдана необходимостью избежать дискриминации
граждан по их местожительству (или, по
крайней мере, сократить ее). Соответственно,
региональная политика должна быть направлена
на выравнивание межрегиональных различий
в доходах населения, уровне безработицы,
социальной инфраструктуре, транспортной
сети, коммуникациях, состоянии окружающей
среды и т.п.
Политическая сторона региональной политики
отражает естественное для каждого государства
желание обеспечить свою внешнюю безопасность
и территориальную целостность. Последнее,
особенно, важно для многонациональных
государств, в которых напряженность в
отношениях между регионами и между центром
и регионами может привести к росту регионального
сепаратизма.
Методы и формы
реализации региональной экономической
политики
Решение задач территориального
развития требует совершенствования
механизма реализации региональной
экономической политики. Дальнейшее
развитие должны получить такие методы
и формы государственного воздействия,
как прогнозирование и программирование.
При разработке общероссийских
прогнозов и программ особое место
должно быть отведено региональному
аспекту. Это даст регионам необходимые
ориентиры, позволяющие им определить
господствующие тенденции, примерные
количественные параметры социально-экономического
развития, свое место в межрегиональном
разделении труда, наметить и скорректировать
в прогнозируемой динамике общероссийского
и региональных рынков собственные
регулирующие воздействия на экономические
и социальные процессы.
В проектах долгосрочных и
среднесрочных прогнозов и программ
должны быть отражены вопросы совершенствования
региональной экономической политики,
в том числе возможные изменения
экономического механизма федеративных
отношений (межбюджетные отношения, распределение
полномочий по налоговой системе, вопросы
управления собственностью и использования
природных ресурсов и др.).
Важнейшими исходными
пунктами должны стать прогнозирование
платежеспособного спроса и его
регионального распределения, изучение
региональных рынков, оценка финансовых
и других ресурсных возможностей
регионов, выявление путей и средств
активизации собственного потенциала
регионов для решения важнейших
социально-экономических проблем
их развития.
Среди форм реализации региональной
политики в настоящее время и
в перспективе особое место должно
быть отведено разработке и осуществлению
федеральных целевых программ социально-экономического
развития регионов. Перечни таких
федеральных целевых программ, подлежащих
проработке, должны определяться при
подготовке общероссийских концепций
и программ на среднесрочную и
долгосрочную перспективу и входить
в состав этих документов.
Учет регионального аспекта
должен стать необходимым звеном
в выработке и проведении политики
структурной перестройки экономики.
В качестве основных форм ее реализации
наряду с федеральными целевыми программами
развития регионов и отраслей с долевым
государственным финансированием
должны использоваться такие формы,
как:
участие государства в
наиболее эффективных инвестиционных
проектах с использованием конкурсной
и контрактной систем их реализации;
размещение федеральных
заказов на поставку продукции для
общегосударственных нужд;
поддержка наукоемких производств
и развитие высоких технологий;
содействие активизации
международных экономических связей
регионов Российской Федерации;
создание условий для
формирования свободных экономических
зон и технополисов в регионах, имеющих
высокий научный и кадровый потенциал,
а также развитую инфраструктуру;
содействие малому и среднему
бизнесу.
Ведущим в области совершенствования
финансовых и налоговых отношений
между Российской Федерацией и ее
субъектами, а также между органами
государственной власти и органами
местного самоуправления должен стать
курс на последовательное повышение
уровня бюджетного самообеспечения субъектов
Российской Федерации и муниципальных
образований. С этой целью необходимо
закрепить за субъектами Российской Федерации
постоянные и достаточные финансовые,
и прежде всего налоговые, источники доходов
для самостоятельного формирования бюджетов.
Это позволит уменьшить неоправданные
встречные финансовые потоки между бюджетами
различных уровней, снизить объемы федеральной
финансовой поддержки регионов, способных
обеспечить развитие собственными силами.
Для реализации задач региональной
экономической политики в бюджетноналоговой
сфере необходимо обеспечить:
бездефицитность бюджетов большинства
субъектов Российской Федерации путем
изменения налоговой системы; законодательное
разграничение полномочий между федеральными
органами государственной власти, органами
государственной власти субъектов Российской
Федерации, а также органами местного
самоуправления по осуществлению социально-экономической
политики, формированию доходных и расходных
статей соответствующих бюджетов, сбору
и использованию налогов и других обязательных
платежей;
возможность при формировании
бюджетов определять и учитывать
финансовый и налоговый потенциал
каждого субъекта Российской Федерации;
сбалансированность бюджетов
всех уровней, а также согласованные
между Российской Федерацией и ее
субъектами соответствующие расчетные
принципы и методы; право - в пределах
автономных финансовых ресурсов - самостоятельного
принятия каждым органом власти на
соответствующем уровне решений
о направлениях и масштабах использования
бюджетных средств;
контроль за целевым расходованием
средств, выделяемых из федерального бюджета
на социально-экономическое развитие
регионов.
Федеральные целевые программы
Федеральные целевые программы
и межгосударственные целевые программы,
в осуществлении которых участвует
Российская Федерация (далее - целевые
программы), представляют собой увязанный
по задачам, ресурсам и срокам осуществления
комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских,
производственных, социально-экономических,
организационно-хозяйственных и
других мероприятий, обеспечивающих эффективное
решение системных проблем в
области государственного, экономического,
экологического, социального и культурного
развития Российской Федерации.
Целевые программы являются одним
из важнейших средств реализации
структурной политики государства,
активного воздействия на его
социально-экономическое развитие
и должны быть сосредоточены на реализации
крупномасштабных, наиболее важных для
государства инвестиционных и научно-технических
проектов, направленных на решение
системных проблем, входящих в сферу
компетенции федеральных органов
исполнительной власти.
Целевая программа может включать
в себя несколько подпрограмм, направленных
на решение конкретных задач в
рамках программы. Деление целевой
программы на подпрограммы осуществляется
исходя из масштабности и сложности
решаемых проблем, а также необходимости
рациональной организации их решения.
Целевая программа состоит из следующих
разделов:
характеристика проблемы, на решение которой
направлена целевая программа;
основные цели и задачи целевой программы
с указанием сроков и этапов ее реализации,
а также целевых индикаторов и показателей;
перечень программных мероприятий;
обоснование ресурсного обеспечения целевой
программы;
механизм реализации целевой программы,
включающий в себя механизм управления
программой и механизм взаимодействия
государственных заказчиков;
оценка социально-экономической и экологической
эффективности целевой программы.
Целевая программа также содержит
паспорт федеральной (межгосударственной)
целевой программы.
К содержанию разделов целевой программы
предъявляются следующие требования.
Первый раздел целевой программы
должен содержать развернутую постановку
проблемы, включая анализ причин ее
возникновения, обоснование ее связи
с национальными приоритетами социально-экономического
развития, целесообразности программного
решения проблемы на федеральном уровне.
Раздел также должен содержать обоснование
необходимости решения проблемы программно-целевым
методом и анализ различных вариантов
этого решения, а также описание основных
рисков, связанных с программно-целевым
методом решения проблемы.
Второй раздел целевой программы
должен содержать развернутые формулировки
целей и задач программы с
указанием целевых индикаторов
и показателей.
Требования, предъявляемые к целям
программы:
специфичность (цели должны соответствовать
компетенции государственных заказчиков
целевой программы);
достижимость (цели должны быть потенциально
достижимы);
измеряемость (должна существовать возможность
проверки достижения целей);
привязка к временному графику (должны
быть установлены срок достижения цели
и этапы реализации целевой программы
с определением соответствующих целей).
Раздел должен содержать обоснование
необходимости решения поставленных
задач для достижения сформулированных
целей программы и обоснование
сроков решения задач и реализации
программы с описанием основных
этапов реализации и указанием прогнозируемых
значений целевых индикаторов и
показателей для каждого этапа,
а также условия досрочного прекращения
реализации целевой программы.
Третий раздел целевой программы
должен содержать перечень мероприятий,
которые предлагается реализовать
для решения задач целевой
программы и достижения поставленных
целей, а также информацию о необходимых
для реализации каждого мероприятия
ресурсах (с указанием статей расходов
и источников финансирования) и сроках.
Программные мероприятия должны быть
увязаны по срокам и ресурсам и обеспечивать
решение задач целевой программы.
Программные мероприятия должны предусматривать
комплекс мер по предотвращению негативных
последствий, которые могут возникнуть
при их реализации.
В отдельных случаях для достижения
целей программы, внесения изменений
в нормативные правовые акты целевая
программа может содержать приложение
с планом подготовки и принятия необходимых
нормативных правовых актов.
В четвертом разделе целевой
программы должно содержаться обоснование
ресурсного обеспечения, необходимого
для реализации программы, а также
сроков и источников финансирования.
Кроме того, раздел должен включать
в себя обоснование возможности
привлечения (помимо средств федерального
бюджета) внебюджетных средств и средств
бюджетов субъектов Российской Федерации
для реализации программных мероприятий
и описание механизмов привлечения этих
средств.
Основные требования к пятому разделу
целевой программы изложены в
разделе VII ПОСТАНОВЛЕНИЯ Правительства
РФ от 25.12.2004 N 842 "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ
В ПОРЯДОК РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ
ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ И
МЕЖГОСУДАРСТВЕННЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ,
В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ КОТОРЫХ УЧАСТВУЕТ
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ".
Шестой раздел целевой программы
должен содержать описание социальных,
экономических и экологических
последствий, которые могут возникнуть
при реализации программы, общую
оценку вклада целевой программы
в экономическое развитие, а также
оценку эффективности расходования
бюджетных средств. Оценка эффективности
осуществляется по годам или этапам
в течение всего срока реализации
целевой программы, а при необходимости
и после ее реализации.
Методика оценки эффективности
целевой программы разрабатывается
государственными заказчиками (государственными
заказчиками-координаторами) с учетом
специфики программы и должна
служить приложением к тексту
программы.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Региональная политика - очень важная
составляющая практически любой
политики как на федеральном, так и на
субфедеральном и местном уровнях. Региональная
политика - самостоятельная и необходимая
часть политической и правовой основы
общества и всего государства.
Будущее России во многом определяется
именно проводимой сейчас в нашей стране
региональной политикой. Только при разумной,
целостной и учитывающей интересы государства,
регионов и населения региональной политике
можно вообще говорить об этом будущем
России как единой и процветающей страны.
К сожалению, современная региональная
политика Российской Федерации редко
отвечает хотя бы одному из этих критериев.
Поэтому назрела необходимость проведения
не только различных экономических и социально-экономических
реформ в нашей стране, но также и единой
и комплексной ''региональной'' реформы.
В перспективе эта реформа должна быть
направлена на сохранение единого как
в социальном, экономическом так и политическом
аспектах государства, выравнивание уровней
развития регионов, повышение уровня жизни
населения, дальнейшее развитие региональных
и общегосударственной экономик, превращение
России в развитое правовое демократическое
федеративное государство.
Россия - особое государство. Нахождение
ее на стыке Востока и Запада, а также огромная
территория не позволяют применить в полной
мере опыт других стран. Поэтому нужно
искать не универсальную ''формулу'' выхода
из кризиса, а ''формулу'', учитывающую специфику
России. Региональная политика должна
во многом способствовать этому.
Список литературы:
1. Архив новостей: 2007, 2008, 2009, 2010
2. Анализ тенденций развития регионов
России: Типология регионов, выводы и предложения
/ Прогр. Европ. союза Тасис / Ред. Лавров
А.М., Кашин В.К. -М,1996.-96
3. Гершкович БЯ. ''Регион и его интересы''
/Вестник Пятигор гос. лингв. ун-та, 1996.
4.Кистанов В.В., Копылов Н.В.
Региональная экономика России: учебник.
— М.: Финансы и статистика, 2009.
5. Маркова Н. ''Региональная политика гос-ва
на совр. этапе'' / Экономист-1996.
6. Пчелинцев О.С., Арянин А.Н., Верхунова
М.С., Ноздрина Н.Н., Ронкин Г.С., Щербакова
С.М. ''Условия формирования рег. политики''
/ Пробл. прогнозир.-1996. |