Перспективы развития судебно-правовой реформы в Республике Казахстан

   Проблемы  совершенствования  судебной власти в  Казахстане

   «Перспективы  развития судебно-правовой реформы в Республике Казахстан» 

   (г.  Астана, 6 ноября 2009 года)   

   Г. Ж. Сулейменова, кандидат юридических наук, профессор

   Генеральный директор юридической  компании «Vindex»  

   Начавшиеся  в Казахстане в начале девяностых годов прошлого столетия политические, социальные и экономические преобразования, явившиеся следствием приобретения республикой в 1990 г. статуса суверенного  государства[1], обусловили и формирование в этой связи своей национальной правовой системы, в том числе и системы судоустройства и судопроизводства. За прошедшие с того времени годы в судебной сфере произошли коренные изменения, свидетельствующие о становлении в государстве самостоятельной ветви государственной власти – судебной.

   Вместе  с тем, несмотря на меры, принимаемые  в отношении совершенствования  организационных основ судебной власти и самого судопроизводства, которые привнесли в нее определенные позитивные изменения, еще рано говорить о том, что судебная реформа состоялась и все проблемы, связанные с формированием судебной власти во всех ее проявлениях разрешены. Свидетельством этому является принятие Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 гг., составной частью которой являются положения, предусматривающие развитие судебно-правовой системы на основе преемственности и поэтапности (п. 3.2.)[2].

   Потому  требуется еще значительное время  для реализации конечной цели реформы  – наличия в Казахстане реально  сильной, авторитетной, независимой  и профессиональной судебной власти, чтобы каждый судья и судейский корпус в целом стали носителями действительно правового (а не юридико-догматического) сознания, и, следовательно, носителями тех самых демократических ценностей, в числе которых наиважнейшая – верховенство права, признание прав, свобод и достоинства человека как высшей ценности[3].

   В этом аспекте особую значимость приобретают  проблемы, связанные не только с реализацией судебной власти, но и ее организацией, т.е. той ситемы элементов, которые определяют ее ресурсы: материальные, финансовые, организационные, кадровые, а также проблемы отношений судебной системы как с внешней средой, так и внутри самой судебной системы.

   Говоря  о проблемах организации судебной власти, следует указать, что на продвижение  судебной реформы влияет ряд негативных факторов, к числу которых следует  отнести следующие.

   1) Несовершенство и нестабильность  законодательства, а также частота и противоречивость вносимых в него изменений и дополнений, и как следствие этого – рост правового нигилизма не только в обществе, но и что самое опасное – в среде самих правоприменителей, в т.ч. и судей, что отрицательно сказывается на качестве правосудия. Поэтому содержащееся в Указе Президента РК от 4 мая 2005 г. № 1568 «О мерах по дальнейшему использованию потенциала Конституции Республики Казахстан» требование о необходимости приведения системы действующего законодательства в соответствие с нормами Основного Закона остается актуальным и сегодня[4]. Низкое качество законов приводит не только к судебным и следственным ошибкам, но способствуют и злоупотреблению определенной части недобросовестных судей, следователей, дознавателей и прокуроров, которые, используют пробелы, противоречия и другие недостатки закона в своих корыстных интересах.

   На  многие из дефектов законотворчества в своих ежегодных посланиях особо обращает внимание и Конституционный совет республики, отмечая, в частности, «что некоторые законы принимаются без должной концептуальной проработки, нередко противоречат друг другу, а необоснованно часто вносимые в них изменения порождают нестабильность действующего законодательства и правоприменительной практики»[5]. В этой связи следует указать, что возможности судов достаточно эффективно влиять на состояние действующего законодательства посредством применения права, предоставленного им ст. 78 Конституции РК, суды не используют в достаточной мере. Анализ посланий Конституционного совета за период с 2000 по 2007 г.г., показал, что если в 2000 г. в Конституционный совет поступило от судов шесть обращений, в 2001 г. – семь, то за период с 2002 по 2007 г.г. – в среднем всего лишь по 2 обращения за каждый год, несмотря на то, что ежегодно орган конституционного контроля указывает в своих посланиях на значительное количество законов и иных нормативных правовых актов, которые ущемляют права и свободы граждан.

   2) Требует своего совершенствования  сама структура судебной системы,  поскольку совпадение территориального  нахождения судов в границах административно-территориальных единиц создает условия для оказания местными органами власти воздействия как на суды, так и на судей.

   Также принципиальным является введение принципа, в соответствии с которым одно судебное звено должно выступать в качестве только одной инстанции.

   Важно также указать на то, что КЗоС «О судебной системе и статусе  судей Республики Казахстан» не регулирует в полном объеме вопросы организации  судебной системы. В нем определены звенья судебной системы, их компетенция, правовой статус судей. Что касается регулирования вопросов внутренней организации судов, и, самое главное, непроцессуальных правоотношений как между самими звеньями и инстанциями, так и внутри каждого звена, то они остались вне правового регулирования. Тогда как необходимость в этом очевидна. Кроме того, нормативные акты, регламентирующие вопросы организации судебной системы не согласованы, порой находятся в противоречии друг с другом и с конституционными принципами организации судебной власти. В этой связи полагаю, что в КЗоС необходимо внесение изменений и дополнений, регламентирующие вопросы внутренней организации судебной системы, т.е. важно, чтобы этот закон носил комплексный характер.

   Сохранение  советской модели судебной системы  влечет зависимость судьи не только от председателя суда, в котором он работает, но и от вышестоящего суда, а также придание вышестоящему суду роли контролера и оценки деятельности нижестоящих судов и судей, т.е. имеет место жесткий централизм.

   3) Несмотря на необходимость и полезность принятых и принимаемых мер судами республики по улучшению условий работы судей, повышению качества отправления правосудия, полагаю, что разработкой и реализацией большинства из них, носящих организационный и материально-технический характер, должен заниматься не Верховный Суд РК и местные суды, а Комитет по судебному администрированию при Верховном Суде РК, поскольку именно на этот Комитет возложены функции по организационному, материально-техническому и иному обеспечение деятельности местных судов (п. 1 Положения о Комитете по судебному администрированию при Верховном Суде РК, утв. Указом Президента РК от 12 октября 2000 г. № 471). Рассмотрение же таких вопросов судами отвлекает судей от их основной конституционной обязанности – осуществления правосудия и входит в противоречие с п. 2 ст. 23 КЗоС «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан», устанавливающим: «На судью не могут быть возложены внесудебные функции и обязанности, не предусмотренные законом».

   Поэтому необходимость разграничения вопросов отправления правосудия и организационного обеспечения судов, на что указывалось еще в 1994 г.[6], а также исключения положений, согласно которым руководители судов вместо осуществления правосудия занимаются непроцессуальной деятельностью и подменяют уполномоченный орган по организационному, кадровому и материально-техническому обеспечению судов[7], была и продолжает оставаться по настоящее время актуальной и требует своего четкого законодательного разграничения.

   4) Одной из насущных проблем  для судейского корпуса страны  является вопрос о достойном материальном и социальном обеспечении судей и, в частности, – повышение размера оплаты судьям при уходе в отставку и на пенсию. Досадно, что пути решения этого и других сопутствующих ему вопросов на нашли отражения в Концепции правовой политики. На недостаточное материальное и финансовое обеспечение судов и судей неоднократно обращал внимание Конституционный совет РК. Например, в 2007 г. в Послании Конституционного совета республики отмечалось: «Не в полной мере реализуется в законодательстве и на практике конституционное требование (статья 80) о том, что финансирование судов и обеспечение судей жильем «должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия». …Выделенные на 2007 год из государственного бюджета средства на приобретение служебного жилья для судей местных судов, составляли лишь 5% от потребности. Заслуживают внимания и рассмотрения и доводы о необходимости улучшения материального обеспечения судей местных судов»[8]. В 2008 г. Конституционный совет вновь указывает, что «конституционное требование статьи 80 Основного закона о том, что финансирование судов и обеспечение судей жильем «должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия», реализуется на практике недостаточно полно, что нередко ставит судей в зависимое положение от органов местной исполнительной власти и способствует коррупционным проявлениям[9]. Комиссия по правам человека при Президенте РК, еще в 2004 г. указывала на серьезные факторы, «которые следует рассматривать как ослабление принципа независимости судей и социальной защищенности судей, выходящих в отставку или на пенсию»[10].

   Кроме того, имеющаяся на сегодняшний день дифференциация оплаты труда судей в зависимости от того, в суде какого звена они работают, противоречит установленному Конституционным законом РК «О судебной системе и статусе судей в Республике Казахстан» (далее – КЗоС) положению о том, что судьи обладают единым статусом и различаются между собой только полномочиями (п. 1 ст. 23). Имеется ввиду, что заработная плата судей Верховного Суда республики существенно превышает оплату труда судей местных судов.

   5) Особого внимания требует рассмотрение  вопроса о соответствии Конституции РК и КЗоС введенные распоряжением Председателя Верховного Суда РК в 2005 г. в областных судах новых структур – межпленарных заседаний областного и приравненного к нему суда и оперативных совещаний районного и приравненного к нему суда – консультативно-совещательных органов при председателях судов[11], поскольку легитимность их создания, функционирования и вопросы, отнесенные к их компетенции, вызывают сомнения.

   Во-первых, создание этих органов не предусмотрено  КЗоС. В структуре областных и  приравненных к ним судов законом  предусмотрено наряду с судебными  коллегиями только пленарное заседание (п. 3 ст. 11 КЗоС), а возможность рассмотрения вопросов, отнесенных к ведению этого органа (п.1 ст. 16 КЗоС), каким-либо другим органом законодатель не оговаривает, как и не оговаривает возможность создания в районных и приравненных к ним судах оперативных совещаний (ст. 7 КЗоС) и каких-либо консультативно-совещательных органов при председателях судов (ст. ст. 9 и 14 КЗоС).

   Во-вторых, по некоторым вопросам, отнесенным к компетенции этих структур, они  подменяют деятельность Дисциплинарно-квалификационных коллегий и Комиссий по судейской  этике. Например, согласно Положения об организации работы межпленарного заседания и оперативного совещания местных судов, к их компетенции отнесено рассмотрение следующих вопросов:

   – обсуждение результатов проверки жалоб  граждан и юридических лиц (п./п. 6 п. 4.1, п./п. 4 п. 4.2);

   – соблюдение судейской и служебной  этики (п./п. 7 п. 4.1, п./п. 4 п. 4.2);

   – рассмотрение писем, частных постановлений (определений), информаций, представлений  в отношении председателей коллегий и судей областных судов, председателей  и судей районных и приравненных к ним судов и работников судов (п./п. 10 п. 4.1, п./п. 5 п. 4.2).

   В-третьих, установленный Положением об организации  работы межпленарного заседания  состав межпленарного заседания (в  который входят: председатель областного суда; председатель областной дисциплиарно-квалификационной коллегии; председатели коллегий областного суда; председатель филиала Союза судей; председатель комиссии по судейской этике; администратор судов области), нарушает предусмотренный п. 1 ст. 23 КЗоС принцип единства статуса всех судей республики, поскольку судьи областных и приравненных к ним судов лишены права участвовать в рассмотрении междпленарным заседанием важнейших для них вопросов, что еще более усиливает тенденцию зависимости судов и судей от вышестоящих судов и председателей. И хотя, согласно п. 6.4 Положения об организации работы межпленарного заседания и оперативного совещания местных судов, решения этих консультативно-совещательных органов носят рекомендательный характер, тем не менее, исходя из характера отнесенных к их компетенции вопросов, в практической деятельности судов такие решения воспринимаются как руководство к соответствующим действиям и решениям.